关于个人国际法主体地位的理论问题的探讨

陈业华


一、导语
对于个人是否具有国际法主体地位，在国内外的国际法学界是颇有争议的。随着全球化趋势的日益强烈及科学技术进步，各国之间在政治、经济、科学技术、文化、宗教等其他人类活动领域交流更加频繁，伴随而来的国际关系所涉及的领域越来越广，国际法也产生了鲜明的变化：冷战体制的结束促进了求助第三方司法解决的发展，国际法规则体系变得庞大，其所涉及问题范围明显的处于扩展之中。它调整的跨越国界的关系，不仅包括国家之间的关系，还包括国家与其他国际法主体之间以及其他国际法主体彼此之间的关系……我们这个世界全球化的程度越高，我们为了共同的利益彼此之间相互信赖的程度就越高，国家作为唯一国际法主体的垄断程度就更加削弱。正如学者阶层人的国际组织的主体资格，而个人（包括法人）的国际法主体地位随着实践发展而极突出地表现出来，极大的侵蚀这传统的国际法主体理论，这是国际关系发展的必然结果。一切，就使得对个人的国际法主体地位的深入研究，和对传统的国际法主体理论的重新审视成为必要，本文笔者你就关于此问题作一番肤浅的探讨，以求教于同仁。

二、一些国际条约中的规定
大凡持反对个人的国际法主体地位的学者大多会提到的一条，即“在法院{国际法院}得为诉讼当事国者，限于国家。”就是用对国际法院管辖权来论证国际法主体限于国家说。第一次世界大战后，只有国家才是主体的传统定义稍微扩大到包括国际组织{指政府间}，即使如此，它们具有的也是非常有限的权利，而对个人仍是“大致和国内法对待动物一样，即禁止虐待动物的规则并不是赋予动物任何权利”。1960年，欧洲人权法院开始运作，它不仅允许欧洲人权公约的缔约国在斯特拉斯堡对违反公约的行为提出诉讼，同时适用于个人状告国家提供了一个场所。《联合国海洋法公约》，国际捕获法庭，纽伦堡军事法庭审判，中美洲法院等区域性地方法院审判……这些显著的变化，意味着国际社会中多边合作“超越两国的范围，通过地区性的乃至普遍性的国际组织来进行………国际组织就成了与国家有区别的一定的法律主体的承担者，而且通过调整个人生活关系，是历来埋没于国家之中的个人作为法律的主体性也有限制地得到承认，这些都是现代国际法结构面临的变化”。
这里笔者仅就反对者的论点提取一点看法。因为其在反对者论点当中所起的影响最大 ，就是我们在读国际法院规约第34条规定“在法院得为诉讼当时者，限于国家”是，也不禁在心里接受，毕竟这是来自联合国的权威机构。但我们必须认清的事实，即国际法虽是联合国的机构，但只是一部分，国际司法机构还有国际海洋法庭（The International Tribunal For The Law Of The Sea），以及区域性司法机构如中美洲法院、欧共体法院、欧洲人权法院、美洲人权法院等，并且不能忽视该《国际法院规约》签订的背景，正如柳炳华先生所指出的“国际法主要是用于国家间关系，这并不是因为国际法是国家之间的法律，而是当时国际社会的结构是国家间的并列体制”，这种体制下，1946年根据联合国宪章成立，不论其时代局限，但具体局限就不得不正视，即以美国的“康纳利修正案”为例，其与《国际法院规约》第三十六条第六款的冲突，但国际法院却没有宣布美国所作的保留无效，而这个著名的康纳利修正案（Connally Amendment），不啻推翻了国际法院的强制管辖权，实在是大大的削弱了国际法院维持国际和平的效力。
康纳利修正案(Connally Amendment)，是对《国际法院规约》中第三十六条规定。本规约各当事国的随时声明关于具有下列性质之一切法律争端，对于接受同样义务之任何其他国家，承认法院之管辖为当然而具有强制性，不须另订特别协定：（1）条约之解释（2）国际法之任何问题（3）任何事实之存在，如经确定即属违反国际义务者。（4）因违反国际义务而应予赔偿之性质及其范围。各国对这一条款，即任意条款（Optional Clause）所作出的保留，美国保留最为显著，颇长但最要紧的有一句话是，“凡属与大体上在国内管辖权范围以内的事件有关的争端”，都不受国际法院的管辖，至于是否属于国内管辖权的范围，“由美国决定之”。（全文是Document United States /International Court Of Justices 5,Department Of States Bulletin,第15卷，第375号【1946年9月8日】P452）。仅就这一款可见，但修改确有困难重重，而不得为之。在这里，笔者还要列举一组数据，就是从1946年到1984年国际法院说受理的诉讼案所牵涉的国家，其中“英国美国——11案，法国——9案，苏联——4案……”英美法苏四国牵涉最多，其次是欧洲和拉丁美洲国家，非洲国家又次之，亚洲国家最少，这虽表明亚洲国家国际法学不发达，但也从另一方面可以看出国际法院的规约在各国中的威信还是有所折扣，当然近几十年来发展就有所改观了，但这不争的事实现实也不容忽视。因此，不能依次作出推断国家唯一主体的理由，并且在国际社会实践中国际组织的主体地位出现就给这统治国际法学界长达三世纪之久观点打了一闷棍。
三 一般性主体与特殊性主体
国际法主体的案件在国际法学界里也没有取得一致的意见，但又很默契的形成了所谓的“通说”即（1）有参加国际法律关系的能力，即使有与同法律制度承认的其他主体建立法律关系的能力（2）有直接承受国际权利义务的能力，这两个条件就避免了部分学者的国际政治关系观念中的平等实体说和不合理性说，也就为个人在实践中取得主体地位，更为在理论上正确反映客观实践作了铺垫
在这里，笔者仅就个人的主体性地位的确立的充分性和不足性。充分性就是存在的理由，即国际法，乃至国际社会越趋确认其个人与法人的国际法主体的实践根据：
一、个人国际法主体地位不会削弱国家对个人的控制，虽然法人（当然特指的跨国公司，如石油等）也可能石油和国家一样强大的权力，但这些石油公司不是把特许权给予特权国家的法律管辖，而给予特许国如果让特许权受他国法律管辖这可能感到丢脸，最后只得把该特许权交受国际法管辖。此类事例并没有排除国家主权，国家相比于个人（法人），其影响与实力也难以为个人望是“项背”，其剥夺或侵占国际法上个人权利，虽然有事遭到社会权力的监督或抵抗，仍时而不了了之，服务于其国家对个人的利益的控制；
二、诸多国家的国内法体系采取的国际法之于国内法的一部分，如原联邦德国1949年的意志联邦共和国宪法第25条规定：“国际公法的一般规定乃是联邦法律的组成部分，他们位于各项法律之上，并直接构成联邦国土上居民的权利和义务。”词以及表明国家把一部分权力放在国际法体系中直接赋予更符合当前国际发展趋势，国际法也将上升到国内法的水平；
三、个人的国际法主体确立，符合人民主权和契约理论这一现代政治原则，即个人
的权利和义务的实现不会由国家政府所左右，在国际社会发展合作中，某个人的利益损害，该国政府可能会因为国力的弱小，或该国与侵害国的利害关系等诸因素而不予以保护或伸张，如此，个人直接参加对等诉讼，既为个人利益损害的修复性有保障，也为国家利益或国际威信不受影响，皆利皆欢喜！
四、个人尤其是无国籍人以及有违法国国籍的人的权力保护，因为任何国家都没有
权利去支持这种赔偿请求的资格，这是由任何国家都不能有效的声明。这些人受到伤害，该国的权利也受到影响。现代国际法的长足发展与进步，而给予该类个人的权利保障；
五、个人的主体地位也与非政府组织一样，因为某些非政府组织的成员为一国内部
的民间团体甚至个人成员，也当然牵涉到一人制公司的问题，随着国际间交流越来越频繁，国际关系涉及的领域越来越广，个人或法人的参与也有利于国际社会的发展。如《联合国海洋法公约》中的规定就是促进对海底资源的开放和利用；
六、当前国际秩序所表现出来的自由和无秩序的国际秩序，其容忍了多样化的政治体制并存，民主所达成的不同程度的共识，其并不排斥不同的声音，也极有利于个人或法人的主体地位及其权利的伸张。
不足性，即表现在其局限，有限范围内，如部分学者主张的部分国际法主体，而不是在整个国际发领域拥有主体的资格。由此，笔者从法理角度提出了国际法主体划分为两类：一般性主体和特殊性主体。这既是从有利于国际法主体理论的有序化出发，又是有利于确定个人国际法主体地位范围而言的。一般性主体包括国家，而特殊性主体包括国际组织（当然有政府间组织与非政府间组织之分），争取独立的民族以及个人与法人。
M、阿库斯特教授指出，证明个人（法人）的国际法主体地位，必须能够明确个人与公司所取得法律人格确切的范围。所以，下面拟就个人与法人在国际刑法，国际环境法等方面（即范围）来确定：
（1） 国际刑法
国际刑法已成为一门独立的学科的主要标志是对国际关系中最重大的问 题——战争与和平问题，在二战后的——。《国际刑事法院规约》是于1998年6月15日至7月17日在意大利罗马召开，并于7月17日联合国代表外交会议的1201赞成，美国中国等7票反对。21票弃权通过，序言部分13篇共128条。国际刑事法院设在荷兰海牙，摘掉长起诉过程中，个人享有的权利：不被强迫自己有罪或认罪，不受任何形式的强迫，胁迫或威胁，不受酷刑，或任何其他形式的残忍不人道的有辱人格的待遇或处罚；在询问语言不是改人说通晓和使用的语言时，免费或的合格口译员的协助以及为求公正需要的文件译本；不得被任意逮捕或羁押。在此国际刑事法院规约中规定被告人的权利中也有类似的条文，以确保审判过程中被告人（个人或法人）的权利的不受侵犯，还规定了对被害人和证人的保护即参与诉讼的措施。1993年5月25日，联合国安理会决定成立的前南斯拉夫问题国际法院，《关于前南斯拉夫问题国际法庭规约》类似规定（第21条）并在国际刑法中司法制度重大新发展——设立上诉制度，即被审判庭定罪的人或者检察官认为，由于法律问题的错误导致判决无效或者由于实施的错误引起判决的不公正，应向上诉庭提出上诉，上诉庭可以确认推翻或者修改审判庭的判决（25条）。从上诉条文中可以看出在国际刑法中个人被赋予的权利（当然有义务，如个人的刑事责任的法律后果——惩罚。既包含有死刑、无期徒刑、有期徒刑），都是由国际刑法直接规定（这里可能涉及到国际法语国际刑法的问题，但限于篇幅不作详细论述，参见——主编的《国际法问题研究》等），亦可从中得出：个人（法人）在国际法中的主体地位确立，亦即国际法赋予的法律人格而享有国际法主体地位。
（二）国际经济法
国际经济法是调整国际法主体之间经济关系的国际法规范，是国际法分支，这种概念在国际经济法学说中属于狭义说，在此学说中私人的主体地位得到了学者的进一步肯定。在奥地利霍亨威尔登教授著的《国际经济法》中提出了如果忽视跨国公司或者政府与他国之间的合同就不能妥善处理面临的国际现实问题；非政府组织的一些活动和自然人的行为在国际经济生活中也是有重要的意义等观点支持应遵循国际法注意的种类，扩大为包括私人的现代原则。1983年《中华人民共和国和德意志联邦共和国关于促进和相互保护投贸的协定》第一条第三款，“投贸者”是指“具有有中华人民共和国国籍的自然人”和“在本协定有效范围内有住所的德国人”，显知自然人的合理地位的得到法律承认。在《中华人民共和国宪法》第18条1款也有类似的规定，法人，自然人成为特定国际经济法律的主体，也有其权利能力的范围。
（三）国际人权法
人权进入国际法的领域，实际上是在二战法西斯铁蹄的蹂躏下催生出来的，国际法上的人权是指受国际法保护的人或者人的集合体所享有或应享有的权利。《世界人权宣言》中具体规定了个人（即其享有且称之为法人）的权利，又基本权利，司法权利，人身权利，公民和政治权力，经济社会文化权利。《欧洲人权公约》中第25条第1款：个人投诉可以由声称是公约中规定的权利……被侵犯的受害者的任何个人，非政府间组织或者一群个人提出，这种侵犯据称是某一缔约国行为，而该国已接受委员会对其所收到的这种投诉具有管辖权。“又”……虽然申诉人仍然无权向法院递交案件，但是案件一但提交新的规则为了达到一切际目的给予了个人与委员会和缔约国对诉讼程序所享有的类似的地位。随着国际人权法发展，越来越多的政府间组织建立了法律机构，使个人，团体和非政府组织可以提交人权指控；而在萧亚平教授的（当代国际法伦）中引出来的，公约缔约国。条约还规定：条约条文不得解释为个人有权从事活动或实行行为，破坏本公约确认的任何权利和自由，或限制此种权力或自由逾越本公约规定之程序，来证明个人享受的权利保障受条约和国家的限制，笔者认为，该公约特别指出的“不得解释为个人有权。。。。”更是强调，也同样可换作国家，并且受条约的限制，这也是国家正式主体也必须遵循的，并且如此推理，如国家亦受超国家的限制，也可以否认国家正式主体吗？所以，个人和法人以公约享有权利，使公约的权利的义务“受益”者 ，也就有理由成为国际法主体。
（四）国际环境法
国际环境保护法律关系的主体是该法律关系参与人或者当事人。主体在该法律关系忠诚当着保护自然环境的责任，同时又享有法律规定的环境权益 .传统观念认为主体主体主要是由主权国家，政府间国际组织或国际机构，而未包含个人与法人。随着环境保护的日趋重要，《人类环境宣言》（1972），《内罗毕全球环境状态宣言》（1982），《世界自然资源保护大纲》（1975）等全世界多区域的环境保护立法出台，学者逐渐认识到自然人和法人在环境保护方面的作用和地位。1982年5月联合国环境规划署理事会特别会议通过的《内罗毕宣言》〉第9条指出：“所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产方式或技术以及在将此种方法和技术出口到别的国家时，都在考虑其对环境的责任。在这方面，及时而充分的立法活动也很重要。”由于环境是全人类所共有的，所有在环境方面的问题商容易造成不同国家的自然人和法人的环境保护法律关系上的纠纷，这是污染行为的造成者和受害者，以及而承担此种权利义务者均为自然人和法人是分不开的。并且法人和自然人在国际关系实践中都承担过此责任，且也有权力向污染施行人要偿。如1983年11月25日，巴拿马籍“东方大师”号油轮运载原油在我国沙礁触礁，露出原油3343吨，造成我国青海港及其附近海域污染，中国人民保险公司青岛分公司向油轮的船东保险协会索赔，后作为法人的该协会做出3775万元的人民币赔偿。赋予自然法人的主体性地位当然是有条件的，有限制的。尤其在环境保护过程中，它所牵涉的范围比较广泛，是有利于其树立责任感，加强对国际环境方面的监督与保护。”地球只有一个是属于整个人类的，适当的承认他们的资格，如在国际环境保护中发挥着主要作用的个人或者团体，国际自然保护协会更易于发挥国际社会闲散资金、人力去保护共有的环境，也是促进国际社会朝着健康方向前进的不可小视的生力军。
（五）国际争端法
国际争端法的概念在国际法学界也有广义和狭义之分，即狭义指国际法主体之间，主要是国家之间，由于在法律上或事实上意见不一致，或政治利益的冲突所产生的争执。广义指的是不仅包括国与国之间的争端，国家与其他国际法主体之间的争端，而且包括以国家为一方，以另一国的自然人、法人或其他非主权实体为另一方，两者之间产生的争端。这里笔者支持广义说，学者大多认为一国与他国的自然人或法人发生争端属于国际司法范畴，但是在现代国际法实践中，越来越把此类争端看作为国际法主体之间的争端。如承认人是国际法主体的重要条约《解决国家与他国公民间投资争端公约》就有明例。《联合国海洋法公约》第一十一部分第一百五十三条和第五节中的第一百八十七条，以及法庭规约三十七条都指出：“作为合同当事各方的缔约国、管理局或企业部、国营企业以及自然人和法人之间关于下列事项的争端……有缔约国或国营企业、或在缔约国担保下具有缔约国国籍或有这类国籍或其公民有效控制的自然人或法人，或符合本部分和附件三规定的条件的上述各方……”国际司法机构的诉讼当事方限于主权国家的情况已有改变。1928年国际常设法院在“但泽法院管辖权问题”的咨询意见中明确承认：国家可以有条约明文规定给与个人与直接权利，这种权利不事先由国内法加以规定就可以存在，为个人直接行使。这种情况下个人与法人之所以获得主体资格的理由在前已作解释，这里不再赘述。
虽然，个人与法人的区别存在也导致其主体范围的大小之分，和法人就有个人在条约法中的缔约能力所不备的。而国际法的范围广泛，且在国际社会的发展过程中，这种个人与法人受国际法的约束规则比较少，甚至是少有的例外，但就笔者所说，择其要范围的指出，而随着国际社会的发展也必然出现更多的领域，更大范围内的例子。
另外，个人与法人的主体资格是与国际社会相关的，自由的国际秩序不完善到有组织的社会发展，必然促进国际法的制度的完善，甚至有学者预言：“国际法将发展到上升到国内法的水平。无需区分国内法与国际法，国际法律制度越发展，国际法直接适用个人的机会就越多。并且在国际社会中各国经济的蓬勃发展，形成一种相互制衡的局面，以及各国寻求和平发展的同时，我们也有必要在国际社会中通过法律手段建立一种势力制衡术，来平衡补充国际实体与个人的实力不相称，虽然个人与法人的局限不可能在组织法、领土法、外交法等领域参加，具备其主体，但是作为特殊性主体的地位，就依赖这种制衡，而通向发展与完善之路，促进国际社会与人类的完善发展。
参考文献：
l 《变迁的国际体制中之国际法》[英]诺塞琳 ·希金斯 叶兴平、田晓萍译 载《外国法评论》2000年第3期
l 《国际法学研究述评》载《法学研究》2002年第1期
l 《国际法》上卷 [韩]柳炳华著 朴国哲 、朴永姬译 中国政法大学出版社1995年版
l 《现代国际法概论》[英]M·阿库斯特 汪?等译 中国社会科学出版社1981年版
l 《国际法基础》[日]寺泽一、山本草二主编 朱奇武、刘丁等 中国人民大学出版社1983年版
l 《国际法院的透视》[美]陈世材著 中国友谊出版公司1984年版
l 《国际刑法问题研究》林欣主编 中国人民大学出版社1999年版
l 《国际经济法导论》曾华群著 法律出版社1997年版
l 《国际法资料选编》王铁涯等编 法律出版社1983年版
l 《国际人权法概论》[美]托马斯·伯根索尔著 顾世荣等译 中国社会科学出版社1995年版·
l 《国际环境法》韩健、陈立虎著 武汉大学出版社1992年版
西藏自治区拉萨市人民政府


拉萨市信访工作办法

（2008年6月7日拉萨市人民政府常务会议审议通过，2008年6月19日拉萨市人民政府令第17号公布，自2008年7月1日起施行。）


第一章　总则

　　第一条　为进一步提高信访工作效率，维护信访活动的正常秩序和社会稳定，保护信访人的合法权益，根据《信访条例》、《西藏自治区信访条例》等法律和地方性法规的规定，结合本市实际，制定本办法。



　　第二条　信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国家机关反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法应当由有关国家机关处理的活动。

　　信访人，是指采用书信、电话、电子邮件和走访等形式，向国家机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。



　　第三条　信访人在本市行政区域内进行信访活动以及本市各级国家机关处理信访事项，适用本办法。



　　第四条　各级国家机关应当重视信访工作，认真处理来信、来电、电子邮件和接待来访，公开信访工作制度，保障信访工作依法有序地进行。



　　第五条　公民、法人和其他组织依法进行信访活动受法律保护。鼓励和支持信访人对本市社会、政治、经济、文化、宗教等各方面的工作提出意见和建议。



　　第六条　信访工作实行属地管理、分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。



　　第七条　各级国家机关应坚持科学、民主决策和依法行政，严格、公正、文明接访，及时排查化解矛盾和纠纷。



　　第八条　各级国家机关信访部门不得向无关人员扩散信访内容，不得擅自将信访材料带出机关；对有关信访工作和信访材料的批示，不得向无关人员泄露或传播。

　　办理信访事项的工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。信访人要求信访工作人员回避的，应提交书面申请，是否回避由本部门决定。



　　第九条　各级国家机关应当建立健全信访工作责任追究制度，对信访工作中的失职、渎职行为，依照有关法律、法规和本办法，追究有关人员的责任。



　　第十条　各级国家机关应当将信访工作绩效纳入领导班子和领导干部考核体系、将信访事项是否解决在本级、解决在当地，作为绩效考核的重要依据。对在信访工作中做出优异成绩的单位和个人，应当给予表彰奖励。

第二章　信访人的权利和义务





　　第十一条　信访人享有下列信访权利：

　　（一） 提出建议、批评和意见；

　　（二） 进行申诉、检举或者控告；

　　（三） 反映情况，或者要求解决实际问题；

　　（四） 催促处理或者申请复查。



　　第十二条　信访人进行信访活动应当如实反映情况，遵守信访工作制度。多数人反映共同意见、建议和要求的，一般应当采用书面形式；需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过5人。



　　第十三条　信访人进行信访活动时不得有下列行为：

　　（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞交通；
　　（二）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；
　　（三）携带危险品、管制器具；
　　（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；
　　（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；
　　（六）捏造或者歪曲事实，诬告陷害他人；
　　（七）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

第三章　信访工作职责





　　第十四条　市和县（区）人民政府的所属部门应当设立信访工作机构或者配备与工作任务相适应的信访工作人员；乡镇、街道办事处应当设立信访接待室，配备专职或者兼职信访工作人员。用现有信息网络资源，逐步建立各级国家机关信访信息系统，实现县与县、部门与部门信息的互联互通。

　　各级国家机关应当向社会公布其信访工作机构的地址、邮政编码、电子信箱、信访接待的时间、地点和值班电话。



　　第十五条　各级国家机关信访机构的主要职责是：

　　（一）登记信访事项，受理属于本级行政机关管理的事项；

　　（二）对所受理的信访事项按照职责分工转交有关部门办理；

　　（三）承办上级机关转办、交办的信访事项；

　　（四）向下级机关转办信访事项，并对其提交的办结报告进行审核；

　　（五）对信访事项的办理情况，以书面形式答复信访人；

　　（六）综合研究信访情况，及时向领导反映群众的要求、意见、建议，提出处理意见；

　　（七）其他有关信访事项。



　　第十六条　信访工作人员的职责是：

　　（一） 受理信访；

　　（二） 调查处理信访问题，或者向单位负责人提出调查处理意见；

　　（三） 督促办理信访事项，进行必要的协调；

　　（四） 综合研究信访情况，及时提出建议或者报告；

　　（五） 宣传法律、法规和政策。



　　第十七条　信访工作人员不得有下列行为：

　　（一） 泄露来信来访者的个人隐私或者其他应保守秘密的事项；

　　（二） 态度粗暴对待信访人；

　　（三） 利用信访处理谋取私利；

　　（四） 其他违法、违纪行为。

第四章　信访事项的受理





　　第十八条　各级国家机关收到信访事项或收到转送交办的信访事项之日起15日内决定是否受理，并书面告知信访人。



　　第十九条　各级国家机关应当按照分级负责、归口办理的原则和各自的职责范围受理信访：

　　（一）应当由基层单位解决的，基层单位必须受理。

　　（二）应当受理信访的单位已经合并的，由合并后的单位受理；已经撤销的， 由上一级主管机关负责处理。

　　（三）职权归属不明的，由其上一级国家机关受理或上级国家机关指定的机关受理。

　　（四）对于不属本单位职责范围内的信访，应当向来信来访的公民、法人或者其他组织指明受理单位或者将信访材料转交有关单位。



　　第二十条　受理信访的单位对信访事项应当分情况按如下方式处理：

　　（一）信访事项应当自受理之日起60日内办结，并将处理结果书面答复信访人；情况复杂的，经部门负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限最长不得超过30日，并告知信访人延期的理由。法律、法规另有规定的，从其规定。

　　（二）受理单位不能直接调查处理的，应当在接受之日起5日内将信访材料转送有权调查处理的单位，承办单位应当依照前款规定处理。

　　受理单位对于信访中有较大参考价值的意见、建议和人民群众反映强烈的问题，在按照前款规定处理的同时，并送有关单位及其负责人研究处理。



　　第二十一条　下列信访事项，信访机构不予受理或者转送：

　　（一）正在进行诉讼、仲裁、行政复议的，不予受理；

　　（二）已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理；

　　（三）信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内重复提出同一信访事项的，不予受理；

　　（四）依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，对信访人提出建议；

　　（五）属于其他行政机关受理的，予以转送。



　　第二十二条　受理单位对公民、法人和其他组织通过信访反映的问题，凡是符合法律、法规及有关政策的，应当及时解决；不能及时解决的，应当说明情况；要求不合理或者无正当理由的，应当说服教育。

第五章　信访事项的办理和督办





　　第二十三条　办理信访事项的部门及其工作人员，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清职责，宣传法制、教育疏导，依法及时妥善处理。



　　第二十四条　办理信访事项的程序包括开展信访调查、提出办理意见、书面答复信访人和督促执行等。

　　（一）开展信访调查。办理部门应当听取信访人陈述事实和理由，组织调查核实；对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证；

　　（二）提出办理意见。办理部门以信访调查认定的事实为基础，依照有关法律、法规、规章及其他规定作出办理决定：
　　1、请求事实清楚，符合法律、法规或者其他规定的，予以支持。
　　2、请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作。
　　3、请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。

　　（三）书面答复信访人。办理部门作出信访事项办理决定后，必须以书面的形式答复信访人；属上级机关或者信访部门交办的，还应在规定的期限内向交办部门报告办结情况；

　　（四）督促执行。对作出支持信访请求意见的信访办理决定应当执行，属办理部门职权范围内的事项由办理部门落实；涉及其他单位的事项，由办理部门督促、责令有关单位执行。



　　第二十五条　办理部门在办理信访事项过程中，应当指定联系人与信访人沟通，为信访人查询信访事项的处理程序，处理进展等相关事项提供便利。



　　第二十六条　信访复查与复核。

　　（一）信访人对办理机关做出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求执行的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复；

　　（二）信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见，并予以书面答复；

　　（三）信访人申请信访复查或者复核，如果办理机关是非垂直领导的政府工作部门，复查或者复核机关可以是办理机关的上一级政府主管部门，也可以是办理机关的本级政府；如果办理机关是实行垂直领导的行政机关，复查或者复核机关为其上一级主管部门；如果办理机关是地方人民政府，复查或者复核机关是上一级人民政府。



　　第二十七条　各级国家机关发现下级机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：

　　（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；
　　（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；
　　（三）未按法定程序办理信访事项的；
　　（四）无正当理由不执行信访处理意见的；
　　（五）收到督办文书，未在规定期限内反馈情况的；
　　（六）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；
　　（七）其他需要督办的事项。
　　执行部门或者单位应当自收到改进建议之日起30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。

第六章　法律责任





　　第二十八条　信访工作机构在受理信访事项过程中违反本办法的规定，有下列情形之一的，由其上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　（一）未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的；

　　（二）对信访工作被动，信访事项不能及时处理，引发群众多次越级上访的；

　　（三）对属于其法定职权范围内的信访事项不予受理的；

　　（四）对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。



　　第二十九条　国家机关信访工作人员，有下列情形之一的，视情节轻重，由其所在单位分别给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）在信访工作中不履行职责，在办理信访事项过程中，推诿、敷衍、拖延、弄虚作假以及未在规定期限内办结信访事项，导致侵害信访人合法权益的；

　　（二）在处理信访事项中，作风粗暴、激化矛盾并造成严重后果的；

　　（三）泄露信访机密或将控告、检举信件的内容透露给被检举、揭发的人员或者单位的；丢失、隐匿或者私自销毁信访材料的；

　　（四）因工作失职，导致发生恶性案件或重大群体性事件，造成严重社会政治影响或重大经济损失的；

　　（五）对上级领导和主管部门交办或转送的群众信访事项，拒不查办或久拖不决的；

　　（六）利用职权敲诈勒索、收受贿赂的；

　　（七）其他违法或者违反信访工作纪律的行为。



　　第三十条　对信访人进行压制、打击报复、迫害的，由其所在单位或上级机关责令改正或者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第三十一条　信访人妨碍信访秩序的，信访机构工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附则




　　第三十二条　本市各社会团体、企事业单位、基层群众性组织的信访工作，参照本办法执行。

　　外国人、无国籍人、外国组织的信访事项的处理，参照本办法执行。



　　第三十三条　本办法自2008年7月1日起施行。