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广东省宗教事务管理条例

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广东省宗教事务管理条例

广东省人民代表大会常务委员会


广东省第九届人民代表大会常务委员会公告
 
第83号



  《广东省宗教事务管理条例》已由广东省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议于2000年5月26日通过,现予公布,自公布之日起施行。

                      
广东省人民代表大会常务委员会
                        
二000年六月三十日

             广东省宗教事务管理条例
       (2000年5月26日广东省第九届人民代表大会
           常务委员会第十八次会议通过)

第一章 总则





  第一条 为保障公民宗教信仰自由,维护宗教界的合法权益,依法管理宗教事务,根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。


  第二条 本条例适用于本省行政区域内宗教事务的管理。


  第三条 本条例所称宗教,是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教。
  本条例所称宗教事务,是指宗教与国家、社会、公民之间涉及社会公共利益的关系和行为。


  第四条 公民有宗教信仰的自由。任何组织和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。


  第五条 宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员及信教公民的合法权益和合法的宗教活动受法律保护,任何组织和个人不得侵犯和干预。


  第六条 宗教活动必须在国家宪法、法律、法规的范围内进行,任何组织和个人不得利用宗教进行破坏国家统一、民族团结、社会安定的活动和其他违法活动,不得利用宗教干预国家行政、司法、教育和家庭婚姻,不得侵犯其他公民的合法权益。


  第七条 宗教团体应当坚持独立自主、自办的原则,宗教团体和宗教事务不受外国势力支配。


  第八条 县级以上人民政府宗教事务部门对实施本条例负有指导、协调、督促、检查的职责。
  政府有关部门应当在各自职责范围内协助做好宗教事务的管理工作。

第二章 宗教团体





  第九条 本条例所称宗教团体,是指由信教公民依法成立的全省性和市、县(市、区、自治县)的区域性组织,包括佛教协会,道教协会,伊斯兰教协会,天主教爱国会,天主教教务委员会,天主教教区,基督教三自爱国会,基督教协会(基督教教务委员会)。


  第十条 宗教团体属于社会团体,必须依照国家有关社会团体管理的规定申请登记,经县级以上人民政府宗教事务部门审查同意,并且报社团登记管理机关核准登记后方可进行活动。


  第十一条 宗教团体享有下列权利:
  (一)维护本团体及其信教公民的合法权益;
  (二)按照本团体的章程开展活动;
  (三)认定本团体的宗教教职人员;
  (四)举办以自养为目的的企业及其他社会公益服务性事业;
  (五)举办宗教院校,培养宗教教职人员;
  (六)进行宗教文化学术研究和交流,开展宗教方面对外友好交往;
  (七)出版、印刷、发行符合国家规定的宗教出版物。


  第十二条 宗教团体必须履行下列义务:
  (一)遵守国家宪法、法律和法规,贯彻执行国家的宗教政策;
  (二)接受当地人民政府及其有关部门的监督、管理;
  (三)团结、教育信教公民爱国守法,维护民族团结和国家统一。

第三章 宗教活动场所





  第十三条 本条例所称宗教活动场所,是指信教公民集体进行宗教活动的,由教职人员管理的寺庵、宫观、清真寺、教堂以及经县级以上人民政府宗教事务部门认可的其他固定处所。


  第十四条 设立宗教活动场所,应当向县级以上人民政府教事务部门提出申请,履行登记手续。


  第十五条 宗教活动场所由该场所登记主管部门进行年度检查。


  第十六条 宗教活动场应当建立由宗教教职人员和信教公民代表组成的管理组织,实行民主管理,建立健全各项管理制度。


  第十七条 新建、重建、拆建、扩建宗教活动场所,必须符合城乡建设规划,并且按照有关规定办理建设项目报批手续。其中新建、重建宗教活动场所,报批前应当向所在地县级以上人民政府宗教职务部门提出申请,经同级人民政府审核,报省人民政府宗教事务部门批准;拆建、扩建宗教活动场所,应当经所在地县级以上人民政府宗教事务部门同意,报上一级人民政府宗教事务部门备案。


  第十八条 宗教活动场所管理组织应当按照国家有关法律、法规的规定,管理、保护好该场所的文物和环境。


  第十九条 宗教活动场所终止、合并、迁移以及变更登记的,宗教活动场所管理组织应当向原登记机关申报。


  第二十条 宗教活动场所可以接受个人和团体自愿的布施、乜贴、奉献和其他捐赠(遗赠),但不得以任何方式和名义勒捐。


  第二十一条 宗教活动场所管理组织可以申办以自养为目的的企业及其他社会公益服务性事业,可以在宗教活动场所内经营销售宗教用品、宗教艺术品和合法出版的宗教出版物。


  第二十二条 任何组织和个人在宗教活动场所管理的范围内设立商业、服务业网点,或者举办陈列、展览,摆卖,拍摄电影、电视片等活动,必须征得该宗教活动场所管理组织和县级以上人民政府宗教事务部门同意,到有关行政主管部门办理手续,并且应当遵守该宗教活动场所的管理规定。


  第二十三条 任何人进入宗教活动场所,应当遵守该场所的管理制度和宗教习俗。任何组织和个人不得在宗教活动场所范围内进行不同信仰或者不同宗教的宣传和争议。


  第二十四条 宗教活动场所不得进行卜卦、算命、看相、测字、驱鬼治病等不属于宗教范畴的封建迷信活动。


  第二十五条 宗教活动场所的常住和暂住人员,应当遵守户籍管理的规定。

第四章 宗教教职人员





  第二十六条 本条例所称宗教教职人员,是指佛教的比丘、比丘尼,道教的乾道、坤道,伊斯兰教的依玛目、阿訇,天主教的主教、神甫、修士、修女,基督教的牧师、长老、宣教师、传道,以及经宗教团体认定的其他人员。


  第二十七条 宗教教职人员的身份由所属全省性宗教团体按照其规定程序认定、发证,并且报省人民政府宗教职务部门备案。


  第二十八条 凡经认定并备案的宗教教职人员可以依照本宗教规定的职责以及确定的活动区域主持宗教活动。


  第二十九条 有下列情形之一者不得以宗教教职人员身份从事宗教活动:
  (一)未经认定并备案的;
  (二)经有关宗教团体同意自愿辞去宗教教职人员身份的;
  (三)经所属全省性宗教团体解除宗教教职人员身份的。


  第三十条 本省宗教教职人员应邀到外省或者外省宗教教职人员应邀来本省举行或者主持宗教活动,应当经省有关宗教团体同意,报省人民政府宗教事务部门备案。
  本省宗教教职人员跨市、县举行或者主持宗教活动,应当经其所属的宗教团体和主持宗教活动所在地的宗教团体同意,并且分别报当地人民政府宗教职务部门备案。


  第三十一条 宗教团体调配宗教教职人员需办理户口迁移等手续的,报省人民政府宗教职务部门同意后,公安及有关部门应当给予办理。


  第三十二条 宗教教职人员不得为违法乱建的寺观教堂和露天神像、佛像以及其他宗教设施进行募捐、化缘、开光、剪彩等活动。

第五章 宗教活动





  第三十三条 本条例所称宗教活动,是指信教公民按照宗教教义、教规及宗教的传统、习惯进行的活动。


  第三十四条 集体举行的宗教活动应当在核准登记的宗教活动场所或者经县级以上人民政府宗教事务部门认可的场所内进行,并且应当由经认定的宗教教职人员或者符合规定的人员主持。


  第三十五条 宗教团体、宗教团体场所管理组织举行大型宗教活动,应当报县级以上人民政府宗教事务部门备案。


  第三十六条 任何组织和个人不得在宗教活动场所以外传教和散发宗教宣传品。
  非宗教组织不得举行宗教活动、设立宗教活动场所和设置宗教设施。

第六章 宗教院校和宗教教育





  第三十七条 宗教院校应当由省宗教团体举办,并且按照国家有关宗教院校设置的规定办理批准手续。


  第三十八条 宗教团体举办宗教教职人员短期培训班,应当经所在地地级市以上人民政府宗教事务部门同意,报省人民政府宗教事务部门备案。


  第三十九条 宗教院校招生,应当根据考生本人自愿,考生符合招生条件,经所在地宗教团体推荐,通过考核,择优录取。


  第四十条 宗教院校学生的户籍应当迁入所在的宗教院校,如中途退学,其户籍迁回原地。毕业后,迁入工作地。


  第四十一条 宗教团体不得与外国宗教组织或者宗教界人士合作举办宗教院校或者宗教教职人员短期培训班。
  宗教院校和宗教教职人员短期培训班聘请国外有关人士讲课,按照国家有关规定办理。


  第四十二条 宗教院校合并、扩大、停办或者学制变更,必须报省人民政府宗教事务部门审批,并且按照国家有关规定程序办理手续。

第七章 宗教财产





  第四十三条 本条例所称宗教财产,是指宗教团体或者宗教活动场所依法所有或者管理使用的房产、土地、山林、墓地、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、门票收入、从事生产经营服务等活动的收入、各类捐赠和其他合法拥有的资产和收入。
  宗教财产受法律保护,任何组织和个人不得侵占和破坏。


  第四十四条 宗教团体和宗教活动场所应当建立健全各项财产管理制度。


  第四十五条 属于宗教财产的房产和管理使用的土地,应当按照国家有关规定,由宗教团体或者宗教活动场所管理组织向国土、房产管理部门申请登记,领取产权证书或者使用证书;发生变更时,应当及时办理变更手续,并且报当地人民政府宗教职务部门备案。


  第四十六条 拆迁属于宗教财产的房产,应当征询当地县级以上人民政府宗教职务部门的意见,并且与产权当事人协商,按照有关规定给予合理安置和补偿。征用宗教团体或者宗教活动场所管理使用的土地,按照《中华人民共和国土地管理法》和有关规定办理。


  第四十七条 列为文物保护单位的宗教活动场所和宗教建筑,未经省级有关部门批准,不得改作他用,并且应当在城市建设规划中划定其保护范围和建设控制地带。在保护范围和控制地带内的各项建设活动,应当执行有关规定。


  第四十八条 属于宗教财产的房产可以按照有关规定出租。

第八章 宗教出版物





  第四十九条 本条例所称宗教出版物,是指宗教的经籍、书刊、音像制品、电子出版物。


  第五十条 出版部门印制宗教出版物,按照国家有关规定办理。宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员印制宗教出版物,必须报省人民政府宗教事务部门和新闻出版管理部门批准,在符合国家规定条件的印制单位印制。


  第五十一条 承印境外宗教出版物,按照国家有关规定办理。


  第五十二条 任何组织和个人不得运送、销售、复制和散发私自印制或者非法入境的宗教出版物。


  第五十三条 社会公开出版物涉及宗教内容的,要遵守国家的宗教政策,尊重信教公民的宗教感情。

第九章 宗教涉外事务





  第五十四条 宗教团体、宗教活动场所和宗教界人士在同国外宗教界开展友好往来和文化学术交流活动中,应当坚持独立自主、相互尊重、互不干涉、平等友好的原则。


  第五十五条 宗教团体和宗教界人士应邀出访或者邀请国外宗教组织、宗教界人士来访,按照国家有关规定办理手续。


  第五十六条 外国人可以在本省区域内的宗教活动场所或者经县级以上人民政府宗教事务部门认可的场所内参加宗教活动,可以邀请本省宗教教职人员为其举行道场、法会、洗礼、婚礼、葬礼等宗教仪式。
  经省宗教团体邀请,并且报省人民政府宗教事务部门备案,外国人可以在本省宗教活动场所讲经、讲道。


  第五十七条 外国人在本省进行宗教活动,应当遵守中国的法律、法规,不得成立宗教团体、建立宗教办事机构、开设宗教活动场所和宗教院校,不得在中国公民中发展教徒、委任宗教教职人员,不得散发宗教出版物及其他宣传品,以及不得进行其他传教活动。


  第五十八条 外国人入境可以按照中国海关的有关规定携带本人自用的宗教出版物和其他宗教用品。禁止携带有危害中国国家安全和社会公共利益内容的宗教出版物入境。


  第五十九条 外国新闻机构采访本省宗教界人士或者外国人在本省宗教活动场所拍摄电影、电视片,必须经省人民政府宗教事务部门同意并且报有关行政主管部门批准。


  第六十条 宗教团体和宗教活动场所接受外国宗教组织、宗教界人士的捐赠,按照国家有关规定办理。
  任何组织和个人不得接受国外的宗教津贴和传教经费。


  第六十一条 宗教界人士出国留学、进修,必须报省人民政府宗教事务部门审核后,报有关行政主管部门审批。


  第六十二条 宗教团体和宗教界人士不得以任何名义加入国外宗教组织和在其中担任职务。

第十章 法律责任





  第六十三条 有下列行为之一的,由所在地县级以上人民政府宗教事务部门给予警告,责令停止活动;情节严重的,并处以五百元以上二万元以下罚款:
  (一)违反本条例第二十九条规定,未经认定备案、已经辞去或者被解除宗教教职人员身份的人员以宗教教职人员身份进行宗教活动的;
  (二)违反本条例第三十七条规定,未经批准举办宗教院校的;
  (三)违反本条例第三十八条规定,未经同意举办宗教培训活动的。


  第六十四条 宗教活动场所违反本条例规定,情节严重的,由县级以上人民政府宗教事务部门责令整顿或者暂扣、撤销《宗教活动场所登记证》;情节特别严重的,可以提请同级人民政府对该场所依法予以取缔。
  宗教团体对违反本条例规定的宗教教职人员,应当给予警告,责令停止活动;情节严重的,应当解除其宗教教职人员身份。
  宗教活动侵犯其他组织和个人合法权益的,由县级以上人民政府宗教事务部门责令停止侵权活动;造成经济损失的,应当依法赔偿损失。


  第六十五条 违反本条例规定,侵犯宗教团体、宗教活动场所、宗教院校和宗教界人士的合法权益的,由县级以上人民政府宗教事务部门提请同级人民政府责令停止侵权活动;造成经济损失的,应当依法赔偿损失。


  第六十六条 违反本条例有关社团、出版、户籍、房产、土地、工商等管理规定的行为,由有关行政主管部门依法处理。


  第六十七条 违反本条例,构成违反治安管理行为的,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第六十八条 政府有关行政管理部门工作人员违反本条例规定,玩忽职守、滥用职权的,由其所在单位予以行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十一章 附则




  第六十九条 本省宗教组织和宗教界人士与香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的宗教组织和宗教界人士的交往活动,遵循互不隶属、互不干涉和相互尊重的原则。
  侨居国外的中国公民,香港特别行政区,澳门特别行政区、台湾地区的居民在本省进行宗教活动,参照本条例第九章有关规定执行。


  第七十条 本条例自公布之日起施行。

抽象行政行为的可诉性探讨

李志文


[摘 要]抽象行政行为是特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行为,包括制定法规、规章和发布决定、命令。随着行政管理的需要,抽象行政行为的日益增多,伴随着大量的问题需要解决,但我国的行政诉讼法又将抽象行政行为排除在法院受案范围之外。很大程度上不利于对抽象行政行为的司法审查,行政诉讼受案范围越小,司法审查的空白就越大,不利于保障行政相对人的合法权益。本文将抽象行政行为可诉的范围划定在规章以下规范性文件,并从理论基础和现实依据两部分进行论述,强调抽象行政行为的现实必要性和司法审查的可行性。在借鉴国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定,通过司法审查标准、诉讼管辖和审查结果,建立责任追究制度的思路中提出可诉性制度的设想,使更多的理论界和实践界引起重视,将其纳入司法审查范围,更好地保护行政相对人的合法权益。

关键词:抽象行政行为;可诉性;探讨


一、抽象行政行为的概念及特征

  抽象行政行为并非一个法律术语,而是理论研究上的一个概念。对抽象行政行为在学术界的不同的表述,有的人认为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象制定和以及具有普遍约束力的规范性文件。○1 有的人认为所谓抽象行政行为,是指行政主体针对不特定的行政相对人单方面作出的具有普遍约束力的行政行为,即制定行政规则的行为。○2 有的人认为抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。○3笔者认为所谓抽象行政行为,是指特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行为,包括制定法规、规章和发布决定、命令。
  与具体行政行为相比,抽象行政行为具有以下特征:(1)对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象,适用于所有符合条件的某一类人或事。(2)效力的普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍性的效力,对某一类人或事具有约束力。并且,抽象行政行为具有持续性。其表现为制定各种行政规则,而这种规则一般不溯及既往,但对于往后的同类事件具有反复性。(3)准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为,但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征,并经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序,类似于立法。
  我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院行政案件的受理之外,但随着法治社会的不断发展,不将抽象行政行为纳入司法审查的范围的弊端越来越突出,抽象行政行为比具体行政行为对社会的危害性更深、更广,更为严重的是它杜绝了行政相对人的司法救济途径,这极容易造成社会的不稳定,这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行探讨,进一步扩大人民法院的受案范围,将抽象行政行为纳入司法审查中,以保证行政相对人的权益得到保障。

二、抽象行政行为的可诉性依据

  笔者认为将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必要性与司法审查的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进行进一步的探讨。

(一)抽象行政行为可诉性的理论基础

1、宪政基础。从表面上看,现行宪法没有直接规定以诉讼的方式对抽象行政行为进行审查,也没有将此审查权赋予人民法院,但是宪法作为根本大法只能规定一些基本制度和基本原则,从宪法所规定的内容上看它实际上蕴涵了对抽象行政行为进行审查的依据。首先,从民主的角度上看,我国《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉或者检举的权利。”这里的“国家机关和国家工作人员”显然包括行政机关和行政机关的工作人员;这里的“违法失职行为”也应包括行政机关违法的抽象行政行为。这一法条的宪法精神在于它没有否定公民对行政机关违法的抽象行政行为提出申诉、控告和检举的权利。其次,现行《宪法》第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然,行政机关的抽象行政行为如果违反宪法和法律,必须依法加以追究。这一宪法原则的意义就在于排除行政机关的抽象行政行为不受法律控制的可能性,为以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。最后,宪法的内容并非都是抽象的原则,许多内容如宪法关于公民基本权利和义务等方面的规定都具有较强的司法适用性。由宪法所确认的公民的基本权利,在实践中也可能会受到行政机关所实施的具体的或抽象的行政行为的侵害,如果公民在受到侵害后在法院提起诉讼,法院不能对那些内容上明显违背宪法关于保障公民合法权益的规定相抵触的法规、文件进行审查,则宪法的权威也很难得到维护。

2、抽象行政行为本身的性质决定了其可诉性。抽象行政行为是行政权行使的必然结果,从这种公权力本身的属性上看,它是一种凭借物质力量在一个有序结构中运行的人与人之间精神上的强制力,具有较强的渗透性和扩张性,这种扩张性就决定了,如果不给这种权力在法律上设定边际,它将很容易发生膨胀。从而导致权力无法控制的滥用,必然将成为社会秩序的最大障碍。“不受制约的权力导致腐败,绝对的的权力导致绝对的腐败”。行政权正确地实现自身的目标是的有条件的,而非无条件的,这就让我们在对待公权力和其控制之下的行为的时候,与其假定它们是正确的,不如假定它们是错误的,基于此种假定,我们就不得不寻求一个与之独立的权力去制约这一权力的发展。
  抽象行政行为相对于具体行政行为而言的,它的行使程序更为复杂和严格,更能体现国家和地方的方针政策,更有规范性,针对的对象更普遍,有效力上的反复适用性,影响的范围的广泛性。这就决定了如果某个抽象行政行为违法,给社会造成的影响或者说损失将是具体行政行为所不能比拟的。针对这样的行为,单凭行政机关内部的监督是肯定难以发挥作用的。这就需要有司法审查的介入。所以,对抽象行政行为的司法审查是不应该有排除因素的,它自身的性质就决定了它可诉的必要性。

3、法治原则。赋予抽象行政行为可诉性是现代法治国家主权在民思想的体现。即是抑制权力,保障权利,“权力是权利的衍生状态,公民权利是国家权力存在基础和赖以产生的源泉,也是国家权力配置和运作的实际指向和界限”。○4在西方,法治观念源远流长,法治主义即为控制和防止行政权恣意滥用、保障国民的自由而创设的,并作为行政法的基本原理而得以发展。在法治思想渐入中国之后,虽历经磨难,但最终得以确立,法治行政也成为依法治国的核心。依法治国要求行政必须要依法而为:一方面法律赋予行政机关必要的行政权力,使其治理国家和社会;另一方面行政机关必须在法律规定的范围内并遵循法定的程序行使权力,不管是实施抽象行政行为还是具体行政行为都必须依法进行。

(二)抽象行政行为可诉性的必要性

  从“有权力就有救济”,我国社会主义法制思想的基本要求之一就是平等的权利受平等的保护,这种平等既包括实体权利享有的平等,也包括实体权利受保护的平等。这是宪法与其它法律所确立的一项原则。作为公民、法人和其它组织来讲,法律给它们设定了相同的权利与义务,我们就没有理由为这种权利在受到同样侵害时实施不同的保护手段。

1、实现行政诉讼法与国家赔偿法相衔接的法制的统一。《行政诉讼法》第六十七条第一款规定:“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵害造成损害的,有权请求赔偿。”也就是说,如果公民、法人或者其他组织的合法权益的侵害是由具体行政行为以外的行政行为造成的,则不得提起行政侵权赔偿之诉。《国家赔偿法》第二条则规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”显然,“违法行使职权”既包括违法行使的是具体行政行为,也可以是违法行使抽象行政行为。可见,国家赔偿法所确立的行政侵权范围大于行政诉讼法所确定的行政侵权赔偿范围,这就使得人民法院在审查行政侵权赔偿案件时陷入两难的困境。如果依据行政诉讼法则会使大量的行政侵权赔偿请求投诉无门;如果依据国家赔偿法,则会增加诉讼成本,同时法院的承受范围也是一个重要的问题。因此,行政诉讼法应尽快把对抽象行政行为的审查纳入到行政诉讼的受案范围中,实现两法的统一与衔接。

2、保护相对人的合法权益。从法治所追求的目标来说,任何实质上或事实上非法权益,都应当由国家有关机关通过民事的、行政的或刑事的手段加以否定。抽象行政行为制定公布后即具有约束力,任何公民、法人或者其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人的合法权益造成了损害,法院也无权对其效力加以否定,○5由此容易助长行政机关滥用职权的现象,相对人的权益无法从根本上得到保护。而且为逃避法院的监督,行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式侵害相对人的权益,法院却无法介入。目前的行政诉讼制度使抽象行政行为实际享有“司法豁免权”,人民法院无权用判决的形式否定抽象行政行为的效力,这势必助长行政机关作出抽象行政行为时恣意妄为的心态。长期以来,制定不合法、不合理的行政管理文件已成为近年来行政机关滥用职权的普遍现象。政府的行为无论是具体行政行为还是抽象行政行为都必须有法律上的依据,合乎法的目的、精神、原则,否则必须要负法律责任。现实中,有些政府部门特别是一些基层行政机关,并没有将相对人的利益保护作为自己工作的基本出发点和最终归宿,而是受地方保护主义和部门保护主义等不良观念的影响,在制定规范性文件时专横任性,随意扩张本部门、本地区的行政职权,以制定抽象行政行为的方式曲解或公然违反法律、法规,而依据这些不合法的抽象行政行为作出的具体行政行为必然是违法,这就利用具体行政行为掩盖了抽象行政行为的违法性,显然背离了行政诉讼法的立法目的,使行政机关侵害到行政相对人的合法权益,破坏了法治行政的要求。

3、实现依法治国和实现社会主义法治的必然要求。将抽象行政行为纳入受案范围,是依法治国的和建设社会主义法治的必然要求,民主法治的出发点和归结点就是保障公民的权利。我国的司法审查必须以是否有利于保障公民的权利为标准来处理行政权和司法权的关系。“一切有权利的人都容易滥用权力。”在我国当前经济迅速发展时期,具有普遍约束力,且可反复适用的所谓抽象行政行为受到了行政机关的重视,甚至有借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象。这就有可能成为违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和来源。由于行政行为的普遍针对性和反复适用性,其产生的影响大于具体行政行为。这种情况下,行政权如果得不到有效的监督和制约,公民的权利则没有保障,依法治国和建设民主法制社会也就无从谈起,因此,在坚持人民代表大会制度的前提下,进一步强化人民法院对行政行为的司法审查权,将部分抽象行政行为纳入受案范围,并规定当事人在司法审查中的地位平等,从而保障公民的权力和自由,实现依法治国。

(三)将抽象行政行为纳入司法审查的可行性

  根据我国的行政诉讼法制建设的发展,将抽象行政行为纳入司法审查,针对不将其纳入司法审查范围的弊端产生的不利于法治建设的问题提出的解决途径,即对将抽象行政行为纳入司法审查后政府、社会将面对的行政执法问题。

1、关于原告主体资格的问题。有人认为,具体行政行为总是针对特定的对象作出的,因此,这个“特定的对象”如果认为该具体行政行为侵害了自己的合法权益,就可以提起诉讼。而抽象行政行为则不同,它是针对特定的对象作出的,那么究竟谁有权起诉则难以确立。○6 将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内,必须对原告的主体资格加以确认。首先,原告必须是与抽象行政行为有“直接利害关系”的相对人,即行政诉讼的原告与行政诉讼有直接利害关系的公民、法人和其他组织,而不应把原告主体资格仅限于“行政管理相对人”之中,否则就会歪曲立法本意,不利于对公民、法人和其他组织的合法权益进行保护,也无法解释实践中出现的各种诉讼。随着行政审判的发展,在原告资格界定问题上,“管理相对人说”已逐渐被“直接利害关系说”所代替,即行政诉讼的原告与行政行为有直接害关系的公民、法人或者其他组织。对原告主体资格作适当扩大,行政行为受司法审查的机率相应提高,已成为当今各国的通行标准。其次,必须是原告认为其权利“可能”受到损害。这是因为抽象行政行为的效力具有未来性,而不是立即对相对人的权利产生直接的法律效力,所以不能以相对人的权利“可能”受到影响为前提。再次,受到侵害的公民、法人和其他组织必须达到一定的数量,单个的公民、法人和其他组织不能成为原告,如果原告的数量过多,可推荐诉讼代表进行诉讼。最后,相对人的权利受到损害依法属于受案范围的可诉事项,把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围,不存在无法确立原告的。行政活动具有公共性的特征,即行政活动是对公共事务的组织和管理,社会活动的每一个人都与行政活动有关,如果不加以限制,行政诉讼的原告就会漫无边际,这样就会形成许多不必要的诉讼。○7 只有赋予受害人以原告资格,才能实现行政诉讼监督行政机关依法行政的目的,从而有效地纠正行政机关的渎职或失职行为。○8

2、行政机关的适应问题。对于把抽象行政行为纳入司法审查的范围,有人提出,把抽象行政行为纳入司法审查,使得行政机关的行为几乎全部置于司法监督下,有碍行政效率的提高和行政目标的实现,将会使行政机关感到无所适从。这是片面的,行政管理和行政执法活动当然要追求效率,但这个效率的提高应当建立在法治的基础上的,如果抽象行政行为偏离了这一前提,难以想像其所追赶求的效率还有何意义。行政管理的实现与抽象行政行为接受人民法院司法审查并不矛盾,相反将抽象行政行为纳入人民法院的司法审查的范围,能更好地实现行政管理的目标。对于合法、合理的行政行为,能很好地运用司法权力予以维护。

3、人民法院的承受能力。有司法实践中,有很多人会有这样的顾虑:行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有考验,而且几年来的司法实践也反映了人民法院所遇到的阻力重重;如果再将抽象行政行为纳入司法审查,不仅加重了人民法院的负担,而且有可能破坏现已取得的成绩和开创的局面。笔者认为,多年的行政诉讼司法实践让人民法院积累了丰富的审判经验,行政审判人员的专业水平较行政诉讼初期有了很大的提高。再加上我国几年大量的法律、法规的制定、实施,为人民法院审查抽象行政行为合法与否提供了立法依据上的有利条件。引起行政纠纷的抽象行政行为,往往与被管理者的相对人的权益有直接利害关系,在规范性文件中往往设定、变更或消灭相对人的权益,其合法性有待探讨。我国的国家机关授予了审判机关具有独立审判权,必然要秉着公正、公平的原则审理诉讼案件,不能因为有可能会加重负担而将抽象行政行为排除在人民法院受案范围之外。将抽象行政行为纳入司法审查,人民法院必然要经过一个适应的过程,总不能因为惧怕适应而使国家的法制建设停滞不前。

三、国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定
“房子先看合适了,购房证明我们能办。”虽然广州市实行了限购政策,但仍有部分地产中介和开发商怂恿出具假证明,协助受限购买的外地户籍人口骗取购房资格。昨日记者从广州市国土房管局获悉,近期该局发现个别房地产开发企业、中介服务机构存在不严格执行国家房地产调控政策、骗取购房资格、无预售证收取“诚意金”等违法违规行为。下一步广州将专门开展市场检查,对各类违法行为进行严肃查处和整顿。

开发商发现骗购要主动解约

2011年2月,广州版新国八条正式落地,对于非本市户籍居民,能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明,限购1套住房。限外令虽提高了外地人的购房门槛,但也因此催生了代办假税单的业务。不少地产中介都拍胸脯表示自己能办到假购房证明,帮外地户籍买家取得购房资格。代办税单的价格从最早的数百元到后期严查的数千元不等。

针对以虚假信息骗购住房行为,广州市国土房管局表示,房地产开发企业发现购房人提供虚假信息骗购住房的,应当立即与其解除买卖合同;房地产中介服务机构发现购房人提供虚假信息骗购住房的,应当通知并协助售房人与其解除买卖合同。房地产企业、房地产中介服务机构采用怂恿、协助购房人出具虚假社保证明或纳税证明等方式骗购住房的,要严肃查处,追究责任,并予以曝光。

违规不改将被限制网签资格

此次市场专项检查中,还将重点检查商品房项目违规预售行为,包括房地产开发企业对未取得预售许可的商品住房项目进行预售,以认购、预订、排号、发放VIP卡、收取诚意金等方式收取或变相收取定金、预定款等性质的费用;房地产开发企业、房地产中介服务机构发布虚假违规广告,采用与预售证上使用性质不符的名称促销房地产项目等违规行为。

广州市国土房管局重申,房地产开发企业在销售现场显著位置如实公开预售证、可售房源、价目表、规划附图等有关文件资料的情况。取得预售许可的www.luohuilaw.com商品房项目预售未按照申报价格明码标价对外销售,捂盘惜售、哄抬房价也属于违规行为。龙华律师

在二手房市场方面,将检查房地产中介服务机构和执业人员提供或者代办虚假证明材料;协助当事人签订“阴阳合同”;承购或承租自己提供经纪服务的房屋;采用隐瞒、欺诈手段诱骗购房人交易或强制交易,赚取中介费及交易差价等违规行为。

开发商和地产中介机构在被查出违规行为后,应立即开展自查自纠活动,立即整改。对仍然存在违法违规行为、整改不力的房地产开发企业和房地产中介服务机构,将依法以公开曝光、信用扣分、吊销从业人员职业资格证书、限制网签资格等方式进行查处。