◇武亦文 武汉大学法学院

　　关键词: 保险代位权/投保人/被保险人/国家
　　内容提要: 保险代位求偿的行使对象是责任第三人，一般而言，第三人的身份为何，不影响保险代位权的行使，但一些特殊身份的主体需要认真对待。如果第三人是投保人或国家，其仍可以作为保险代位求偿的对象。如果第三人是被保险人或被保险人的利益一致人，则一般不得作为保险代位求偿的对象，不过在汽车强制责任保险中，被保险人本人和被保险人的连带赔偿责任人例外地可以成为保险代位权的行使对象。


当存在对保险标的的损害应负损害赔偿责任的第三人时，不能让该第三人因受害人投有保险而不当免责，应令其承担终局的损害赔偿责任，故保险人可以针对该第三人行使代位追偿的权利。一般而言，只要被保险人对第三人的请求权本身可得由保险人代位行使，第三人的身份为何，不影响保险代位权的存在。但又确实存在着一些具有特定法律身份的第三人，如果不仔细甄别并加以区分，就有可能对保险法或其他法律制度的基本原理和构架造成冲击。反观我国《保险法》，除了第 62 条从反面排除被保险人的家庭成员及其组成人员作为第三人的可能性之外，对此问题并没有做更多判断。然而，随着我国保险代位追偿业务的逐步拓展，追偿对象的身份愈益复杂化，如果第三人是投保人、被保险人或国家，能否作为保险代位求偿的行使对象？第三人身份的反面排除限定于被保险人的家庭成员及其组成人员，是否合适？家庭成员或组成人员本身又该如何具体辨别？本文拟针对一些具有特殊身份的对象逐一剖析，以期能够恰如其分地界定保险代位求偿的对象范围，为相关立法的改进和实务操作的完善提供参考。

一、保险代位的特殊行使对象之一：投保人

投保人是保险合同的当事人，是指与保险人订立保险合同，并负有交付保险费义务的人。[1]在保险合同当事人的问题上，大陆法系与英美法系存在差异。大陆法系的通说认为保险合同的当事人应为投保人（Versicherungsnehmer）和保险人（Versicherer），而被保险人（Versicherter）和受益人（Begünstigter）则属于保险合同关系人的范畴。[2]英美法则通常将保险人（the Insurer）和被保险人（the Insured，or the Assured）作为保险合同当事人双方。诚如施文森所言，对于 Insured 一词究系指何人而言，有时不易捉摸，[3]Insured 无法与 Versicherter 对译。在保险法律关系主体的界定方面，英美法仍不够精细，故应遵从大陆法系的基本认知。那么作为保险合同当事人之一的投保人能否作为保险代位求偿的对象呢？

虽然《保险法》对此问题并未明确规定，但我国实务部门多予以肯定，认为保险人可以向投保人行使保险代位权。[4]德国《保险契约法》对保险代位的主要规定为第 86 条。第 86 条第 1 款规定，“投保人（Versicherungsnehmer）对于第三人有赔偿请求权的，一旦保险人填补其损害，该请求权移转于保险人。权利的移转，不得不利于投保人。”[5]如果仅依此条文的字面意思推论，保险代位权似乎是为了防止投保人双重受偿而设，由于保险人移转获得的是投保人对第三人的赔偿请求权，保险代位的对象就不可能是投保人。但是该规范存在一定问题，它并没有准确界定损失填补原则适用的法律主体。实际上是被保险人而非投保人在拥有保险金请求权的同时，还因同一保险标的的损害事故拥有对第三人的赔偿请求权，故有双重受偿而违背损失填补原则的可能，进而才会有保险代位权的适用。

一般而言，保险代位求偿的对象可以为投保人。其理由如下：第一，投保人是不同于被保险人的保险法律关系主体，其不受损失填补原则的限制。纯从法律关系的构造而言，损失填补型保险是一个典型的为第三人利益的合同。在保险实践的早期，保险合同都是为自己利益合同，投保人投保时一定会将自己设定为被保险人。即便在当代，投保人和被保险人同为一人，也是现实保险法律关系的常态。但是在损害填补保险中，被保险人是指其保险利益受该保险契约保护的人。[6]也就是说，被保险人在损害填补保险中是保险金受领权人。而被保险人又是一切损失填补保险法律关系中都存在的法律主体，那么投保人支付保费，却让被保险人在保险事故发生后受领保险金，这无疑就是为第三人利益的合同。哪怕在一个具体保险关系中，某人同时作为投保人和被保险人，然而生物意义上的人的同一并不排除法律意义上的人的区隔。更何况投保人和被保险人非为同一人的情况还很多见。第二，将投保人排除在保险代位求偿的对象范围之外，不仅不公平，也可能造成不测的社会后果。民事责任的免除必须具有合理依据，由于投保人不是保险保障的对象，针对投保人的代位追偿，并不会导致保险保障机制的重大破坏，而如果仅因投保人替被保险人投保并缴纳保费，就可以避免成为保险代位的对象，并免除自己的民事赔偿责任，是毫无道理的。更何况，如将投保人从对象范围中不合理地排除，将滋生道德风险，令被保险人的人身或财产可能遭受不测之风险。第三，尽管不能否认的是，实践中投保人如以他人为被保险人投保，该他人一般会与投保人具有一定的身份关系或经济联系，否则投保人也不会以保险形式给予他人利益，但是“具有一定的利益关系”并不一定等同于“形成了利益共同体”，只有那些与被保险人组成了利益共同体的人才可以避免成为保险代位求偿的对象，而临时的、偶发的利益关联并不足以导致这样的结论。

不过保险实务中也存在种种特殊情形导致保险代位权不能对投保人行使，比如投保人和被保险人是同一人，又或者投保人是“与被保险人同居共财而具经济关系共同性的人”。尽管如此，也应认识到，投保人在这些情形下也并非是因其投保人的身份而不能作为保险代位的对象。

二、保险代位的特殊行使对象之二：被保险人

被保险人以及被保险人的相关人是否可以作为保险代位的行使对象，也是一个非常特殊而复杂的问题。

（一）保险代位求偿对象的排除：一般情形下的被保险人

被保险人为保险的保障对象，一般而言，如果允许保险人向被保险人代位追偿，将是对保险制度机理的重大破坏。在大陆法系的语境中，保险人在支付保险金后，法定移转而获得的是被保险人对第三人的请求权，故而保险代位的对象一定是被保险人、共同被保险人之外的第三人。英美法一般也认为保险人不能向被保险人代位求偿。其理由在于“被保险人不能自己起诉自己”（the assured cannot sue himself）。[7]这是因为在采程序代位理论的英美法系中，保险人是以被保险人的名义来进行代位求偿，如此在诉讼中就是被保险人起诉被保险人，显然十分荒谬。英国发生的一个经典判例是 Simpson ＆ Co．v．Thomson 案，被保险人拥有两艘商船，其中的一艘撞坏了另外一艘。保险人想以作为“无过失”船只所有人的被保险人的名义起诉也作为“有过失”船只所有人的被保险人，这遭到了法官的拒绝。之后为了处理这一问题，海上保险合同中通常都会约定“姐妹船条款”（Sistership Clause）。[8]美国法上与此相关的是所谓“保险代位排除规则”（Anti － subro-gation Rule），并且在 Chubb Insurance Co．v．DeChambre 案中更为明确地说明了此原则背后的两点公共政策考量：其一，保险人不得将损失转嫁给被保险人，而避免被保险人已购买且以保费形式付款的保障；其二，保险人不应处于存有潜在利益冲突的地位。例如保险人可能在代表作为原告的被保险人时取得相关资料，但却用于之后对作为被告的被保险人的求偿之中。[9]

（二）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中的被保险人

然而，上述认识在强制汽车责任保险（或言强制第三者责任保险）中存在例外。一般而言，保险的本旨在于为被保险人提供保障，可是在政策性较强的强制责任保险中，“保护受害人”是立法的首要目的。[10]此外又由于责任保险所保障的被保险人是加害人，因此在保险的内部构造上存在一些调整，而这些差异性又最终导致了在保险代位求偿对象问题上的不同寻常。依据德国《汽车保有人强制责任保险》，假如因为某些因素，导致保险人在内部关系上对于被保险人不具有给付义务而免责的，为了保护被害人，仍然要求保险人在外部关系上被规定为连带债务人，此种强迫保险人负担超过其内部关系上的责任之状况，在德国法上是透过赋予保险人向被保险人依照连带债务之内部求偿的方式来还原，而形成一种特殊的代位求偿关系。[11]

与此相类似的是《机动车交通事故责任强制保险条例》第 22 条和我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条。但是此两处条文规定的权利架构与德国法不完全一致。中国大陆和台湾地区认为是法定债权移转，而德国将其看做连带债务人之间的内部求偿权。《条例》第 22 条的规定没有明确表明该追偿权的性质，不过在学理上一般认为该追偿权与我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条规定的代位权是同一种权利，只是立法上的用语存在差异。[12]我国也确实存在判决支持强制第三者责任险中保险人向被保险人行使代位追偿权。[13]其基本原理在于，虽然在一般责任保险中，被保险人之故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任的发生属除外不保事项，但是强制汽车责任保险是政策保险，为使汽车交通事故的受害人迅速获得基本保障，从而尽可能对保险人给付条件予以松绑，即使被保险人故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任，保险人仍予理赔。不过被保险人对其恶意行为最终仍须负赔偿责任，故赋予保险人于理赔后可向被保险人请求的权利。[14]为保护受害人而将部分除外危险予以内部化以及事后还原，[15]是理解该针对被保险人之代位求偿权的核心。

不过台湾地区也有学者对“强制汽车责任保险法”第 29 条提出了质疑。本条规定保险人应予例外承保，似有违背对价平衡原则，虽赋予保险人对被保险人代位追偿的权利，但保险人必须承担被保险人无资力清偿的危险。再者，保险人乃危险共同团体之管理者，应为危险共同团体成员利益行事，若由保险人向危险共同团体成员——即被保险人代位追偿，似有违保险法理。故当被保险人有故意或恶意行为致保险事故发生时，不宜由保险人承保，而应由特别补偿基金予以补偿。[16]这些质疑并不能成立。第一，保险人代位追偿的时候的确可能面临被保险人无资力清偿的危险，但如此安排是对强制汽车责任保险保障受害人这一首要目的的贯彻，并不违反对价平衡原则。如果说例外承保不妥，那么保险人被强制承保，且不允许退保，岂不更是对对价平衡原则的破坏？第二，针对被保险人的代位追偿恰恰是维护危险共同团体的整体利益的，并不违背法理。被保险人即使不向保险人承担责任，原本也应向受害人承担责任。保险人维护的是危险团体的整体利益，被保险人不具有将此责任风险向保险人移转的正当基础，如果保险人此时不能对被保险人代位求偿，无异于让除被保险人之外的其他危险共同体成员承担不具有可归因性的不测风险，显然不公。第三，特别补偿基金（在中国大陆是道路交通事故社会救助基金）的主要目的是弥补交强险的不足，为机动车交通事故中的受害人提供全面的保障。强制汽车责任保险贯彻不盈不亏原则，且由商业保险人具体经营，虽不能营利，至少是不会造成公共资源的负担，但是特别补偿基金由国家财政负担，代位追偿实际所得有限，又无法通过保费收取来消化垫付费用的损失，如果承载过多功能，无疑会使基金不堪重负。故特别补偿基金（或救助基金）应将其补助限定在一个必要的有限范围之内，能通过强制汽车责任保险解决的问题，尽量交其解决。

（三）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中被保险人的连带赔偿责任人

在强制汽车责任保险中，还可能存在被保险人和保险关系之外的其他人对受害人共负连带赔偿责任的情形。这时一旦保险人向受害人支付保险金，且保险金的数额超过被保险人在连带债务中应承担的份额，被保险人的此项内部分担求偿权在保险人给付的金额范围内移转给保险人，由保险人对被保险人的连带赔偿责任人可得代位求偿。[17]这是强制汽车责任保险中除了前述对被保险人的代位求偿（台湾地区学者称之为“隐藏性除外危险的代位”）之外的另一保险代位情形。笔者认为，只要是与被保险人之间形成了连带责任关系的第三人，在保险人赔付超出被保险人内部分担数额的保险金之后，保险人就可以依据《侵权责任法》第 14 条第 2 款的规定代位行使被保险人对该第三人的追偿权利。此处的连带赔偿责任人可能包括雇用人、法定代理人、非驾驶动力交通工具的共同侵权行为人等等。[18]较为特殊的是驾驶动力交通工具的共同侵权行为人。由于实务中格式化的保险合同都包含“按责任赔付”条款，该条款约定保险车辆发生道路交通事故，保险公司根据驾驶人在交通事故中所负事故责任比例相应承担责任。也就是说，在数车共同肇事造成第三人损害的情形下，保险公司只负责在己处投保的车辆驾驶人的事故责任，而不承担连带责任，故更不可能针对其他车辆驾驶人进行保险代位求偿。因此，驾驶动力交通工具的共同侵权行为人不属于此处的连带赔偿责任人。

我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 33 条对此进行了规定，而《机动车交通事故责任强制保险条例》并无相应条文规范，存在疏漏。尽管直接援引《保险法》第 60 条并加以法理推导，同样可以获得相同的结论，但是因为法律规范的缺失，我国的司法实务却往往做出了完全不同的判断。典型如我国福建省漳州市中院（2007）漳民终字第 46 号判决。在该案中，强制第三者责任险的被保险人和另一致害人共同对受害人负连带赔偿责任，被保险人和另一致害人的最终责任承担比例各为 50%。法院认为，受害人径直要求被保险人承担连带赔偿责任的，基于连带债务的原理，被保险人应支付请求的相应数额，但是保险公司仅在被保险人最终负担的份额（50%）内对受害人承担保险金给付责任，超出的部分由于缺乏法律依据不能转嫁给保险公司，只能是由被保险人先行负担，再向另一致害人追偿。[19]按此逻辑，保险人既然对超出部分无须赔付，更岂论代位行使被保险人对连带赔偿责任人的损失分担请求权。我国保险实务中的这一做法无疑与法理不符。强制汽车责任保险的首要目的即在于保护交通事故中的受害人，如果受害人无法就超出被保险人最终负责部分获得保险赔付，而只得向可能陷入无资力状态的被保险人或另一致害人求偿，显然对受害人保护不足。此外，既然在外部关系上被保险人应负连带赔偿责任，作为责任保险之一种的强制汽车责任保险就应当依据被保险人需要赔偿的金额来进行保险赔付，而不应因被保险人与第三人之间的内部关系去主张减少保险赔付。那么在保险人按照外部连带赔偿责任进行保险给付之后，自然可以依据被保险人对于连带债务人的内部求偿权代位追偿。所以为了避免保险实务中再一次的误判，该种类型的保险代位应当在《机动车交通事故责任强制保险条例》作出明确规定。

三、保险代位的特殊行使对象之三：国家或公法人

保险人向被保险人给付保险金后，即代位取得被保险人对第三人的损害赔偿请求权，那么该第三人是否包括国家或公法人，该损害赔偿请求权又是否不仅限于私法上的损害赔偿请求权，还包括国家赔偿呢？《国家赔偿法》无论修订前后都没有给出明确答案，而《保险法》第 60 条也语焉不详。在保险市场高度发达和国家赔偿制度十分完善的欧美国家，该问题的出现屡见不鲜。基于法律的前瞻性，有必要就此作理论上的储备，以利未来以修法明确之。笔者认为，保险代位的对象包括国家或公法人。

（一）基于比较法考察的认知

“国家主权豁免”原则曾经是两大法系通行许久的认识，近代以来日益松动。在德国，因职务行为引起的赔偿和补偿诉讼由普通法院主管，最初仅针对公务员个人提起，后来才逐渐允许针对国家或者其他行政主体提起。[20]正因为公务员可能承担最终责任，为避免其负担过重并影响行政效能，德国法上有所谓次位条款（又称为免责特权）的规定，[21]只有在受害人“不能通过其他途径得到赔偿”的情形下，过失违法的公务员才承担赔偿责任。如果存在共同侵权人或者受害人投有保险的话，公务员的赔偿责任得以免除。然而不管采国家代位责任或是国家自己责任，该赔偿责任现今事实上基本都由国家来承担，此规则旨在减轻公务员负担的设立意义已遭极大减弱，不仅在学理上遭到批评，而且德国联邦最高法院也认为次位条款已“过时”，应逐渐废除。根据判决，次位条款在受害人已有保险（无论是社会保险、政策保险，还是商业保险）的情形下也不得再适用。因为保险给付不是对加害人的授益，而是给受害人的保护。[22]在保险人向受害人给付保险金之后，受害人的国家赔偿请求权就自动移转至保险人处。

对于政府行为，普通法直到很晚都保留着大陆法早已抛弃的国家豁免权。针对民事侵权的豁免权直到1946 年的《联邦侵权赔偿法》（Federal Torts Claims Act，简称 FTCA），美国才同意接受针对政府侵权行为的赔偿责任。[23]并且在该法案生效之后，美国司法部坚持认为由保险人针对联邦政府提起的代位侵权之诉这种衍生的诉讼（Derivative Suits），并不为该法案所允许。美国联邦政府在诉讼中一般也会提出抗辩，其一，《诉权转让法》（Assignment of Claims Act）明确禁止将对政府享有的诉权转让；其二，《联邦民事程序规则》（Fed-eral Rules of Civil Procedure）第 17 条第 a 款规定所有的诉讼仅能以真实利害关系人的名义提起，而作为代位权人的保险人并非“真实利害关系人”；[24]其三，主权豁免的放弃必须严格法定，而联邦侵权赔偿法中没有提及保险代位或诉权转让；其四，允许该诉讼就是事实上否定了联邦政府对实际受害人提出反诉（Counter －Claim）或和解（Set － off）的权利。[25]但是而今允许保险代位之诉针对国家提起，已成为基本共识。[26]第一，《诉权转让法》禁止的只是意定让与，而保险代位是法定让与。第二，无论保险人全部还是部分弥补受害人的损失，它都是真实利害关系人，区别只在于它是单独的还是共同的。第三，联邦侵权赔偿法并没有明确否定保险代位权的适用，何况必要共同诉讼的存在使得联邦政府依然可以反诉或和解，也没有令国家受到程序上的不利益。针对联邦政府的代位赔偿之诉不仅符合对法案的合理解释，且在实践中很有必要。

安徽省委 省人民政府


关于小城镇建设若干问题的暂行规定
省委 省人民政府



星罗棋布的小城镇，是社会生产力发展到一定阶段的产物，是商品生产和商品交换的依托，是发展乡镇企业的基地，是农村的政治、经济、文化、科技中心。加快建设小城镇，使农村多余劳动力就地消化，离土不离乡，进厂不进“城”，是农村形势发展的需要，是建设社会主义精神文
明和物质文明的需要，是经济与社会发展的必然趋势，是建设具有中国特色的社会主义的一个重要战略部署。从建设共产主义的长远观点来看，逐步缩小“三大差别”，也主要依赖于小城镇的建设和发展。
党的十一届三中全会以来，我省农村经济发生了历史性的变化，正在从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。这对小城镇建设提出了更加迫切和更高的要求。为了加快小城镇建设，根据中共中央和国务院的有关指示精神，结合我省的实际情况，
特作如下规定：
一、建立以小城镇为中心，多层次的村镇体系
（1）小城镇包括城关镇、标准镇、农村集镇和小村镇。
（2）城关镇和经省批准的标准镇、工矿城镇为区级镇，由县（市）直接领导，并给以县级行政、经济机构的某些权力。区、镇同在一地的，可镇、区合并，一套机构，两块牌子，镇的负责人同时又是区的负责入；一般标准镇，镇、乡同在一地的，撤乡留镇，由镇领导村；有乡无镇的
，现集镇常住人口超过千人，乡镇企业产值超过一百万元的，改乡建镇，由镇领导村；对乡管辖的农村小村镇，乡政府要加强集镇的建设，积极创造条件，争取建镇，山区建镇的标准，可根据山区的特点，适当放宽。
（3）撤乡留镇和改乡建镇的，集镇设居民委员会，农村设村民委员会。
二、采取多种形式，积极扶持和发展小城镇工业、建筑业、运输业和服务业
（1）对现在企业进行整顿。要建立和健全各种经济责任制。小城镇的企业可以实行厂长（经理）承包制，也可以采用招标的办法，聘请能人承包，保证承包者有充分的自主权。
（2）走联合的道路，建立新的经济联合体。可以实行个体与个体，个体与集体、个体与国营的联合，也可以实行集体与集体、国营与集体，以及跨行业、跨地区和城乡间的联合。联合的内容，可以是资金、资源、设备的联合，也可以是技术、劳力等方面的联合。要组织各种形式的“
工业合作社”，帮助专业户和经济联合体，解决产、供、销等方面的问题。
（3）积极发展城乡个体经济，鼓励农民特别是农村专业户自带资金，自理口粮到小城镇办工厂、开商店和从事各种服务性经营活动。人手不足的，可以根据生产和经营的需要请帮手、带学徒，数量可以不受限制。只要在税后利润中留下一定积累的，可以不按私人企业对待。
（4）各方面要积极支持小城镇工业的发展。小城镇工业要立足于本地资源和市场调节，搞好综合利用和深度加工，恢复传统产品，创造名牌产品。县以下的以农副产品为主要原料的加工业，应逐步下放到集镇的合作组织和个体企业去办。工矿企业需要的地方产品和原材料，应就地加
工，就近供应。对小城镇工业需要的统配物资，要通过各种渠道逐步纳入计划轨道加以解决。城市工业的某些零部件，小城镇可以加工的，要尽量放在小城镇加工，适合农民家庭加工的产品，可以组织家庭分散加工。城市工业也可以下伸厂点，向小城镇“扩散”，有污染而无防治措施的城
市工厂、车间不得转移到小城镇。
（5）小城镇新办的集体企业和合作企业，在开办初期，给予免征工商税一年和所得税一至二年的照顾；全年所得额在三千元以下又需要扶持的，减征或免征所得税。
税后利润除按规定交纳管理费外，全部留给企业作为扩大再生产的基金。
（6）小城镇的建筑力量和运输车辆，可以到城市承包工程和从事运输。城市各管理单位应积极结予支持，不得层层设卡，乱征管理费。对于提供服务的，可收取一定数量的劳务费。
三、建立贸易中心，发展合作商业和个体商业
（1）努力办好贸易中心。小城镇的商品流通活动，要立足于“放开、搞活”，主要是利用价值规律，充分发挥市场调节作用。要建立农副产品交易市场和工业品批发市场，形成一个多渠、多层次、多成分和开放式的商品生产和商品流通制度，形成一个立体交叉的商业网络，使小城镇
充分发挥农副产品集散地、工业品下乡“桥头堡”的作用。
（2）大力发展合作商业和个体商业，鼓励农民到小城镇开行开店，进行经营和贩运活动。贩运农副产品，不受行政区划的限制，可以出县、出省。山区利用地方留成材和抚育间伐材、困山材、小经材加工的竹木制品（包括半成品）持证外运时，任何部门不得限制和阻拦。
（3）对于必须完成的统、派购任务和出口任务，要通过经济合同，保证兑现。除此以外的农副产品的购销活动，国家、集体、个人可以同时进行，价格可以根据市场供需情况，上下浮动。对山区集镇和省际间的边沿集镇，允许实行特殊政策。
（4）小城镇的市场的管理，统由工商行政管理部门负责。税务部门依法征税。其他单位和个人，不准以任何名义收税收费，违者以敲诈勒索论处。
（5）供销社的体制改革，要和小城镇的建设结合起来。要把供销社逐步改造成为农村合作经济的主要组织形式，成为国家与农民进行经济联系的桥梁，发展各种联合经济的纽带，农林牧副渔全面发展和农工商综合经营的经济实体；以供销社为依托，尽快建立起比较完备的商品生产服
务体系，满足农民对技术、资金、供销、储藏、加工、运输和市场信息、经营管理辅导等方面的要求。
四、加速发展文化事业
（1）建立小城镇文化中心，逐步做到把教育、文化、科技、体育、卫生溶为一体，把各个文化单位组织起来，充分发挥其在社会主义精神文明建设中的作用。要把文化中心经营管理好，实行事业单位企业化管理，做到在经济上能够“以文促文”、“以文补文”、“以文养文”。鼓励
集体和个人在集镇建立文化站、影剧院、图书馆、阅览室和书场，组织专业或业余剧团、说唱团、多编多演群众喜闻乐见、内容健康的文娱节目，丰富群众文化生活。
（2）努力发展教育事业。要贯彻“两条腿走路”的方针，发挥国家、集体、个人三方面的办学积极性，鼓励企业和教育部门联合办学，鼓励群众集资办学，允许私人办学。群众集资数额较大的，可以刻石立碑，载入地方史志。要努力办好现有学校，普及小学教育，发展职业教育和幼
儿教育，办好农民夜校。有条件的中学可以招收计划外学生，收费可以高于国家规定的标准，增加的收入可用于奖励先进和改善教职工的生活条件，也可以用于修缮校舍和校园建设。
（3）要鼓励集体和个人兴办卫生事业。城市医院的医生在搞好本职工作的前提下，可以到集镇医院兼职兼薪。允许留职停薪的医生和经过考核合格的乡村医生（包括退休医生），开办私人诊所和联合诊所，开办家庭病床。农村的医务人员要搞好计划生育指导工作、妇幼保健工作和卫
生防疫工作。
（4）小城镇的农业科学技术推广单位，要为发展农村商品生产服务，把技术送到第一线。要经常举办各种技术培训班，传授先进技术。建立科技承包责任制，搞好技术承包，实行有偿服务。要普遍建立各种类型、多种形式的群众性科普协会，专业户协会或商品生产者协会。
五、积极开发和引进人才、技术
（1）积极引进人才。对于自愿由大中城市到县以下小城镇工作的技术人员，可以实行浮动工资或议定工资报酬，也可以签订承包合同，实行利润分成。到县城以下的小城镇工作的，相当于助理工程师以上的技术人员（包括原在农村小城镇工作的），家在农村的配偶及未成年的子女，
可以随同到小城镇落户。
（2）城市多余的技术力量，可以采取留职停薪的办法，支持和鼓励他们到小城镇搞技术承包和技术指导，除按原工资标准付给报酬外，还可给以补贴；经济效益显著的，可给以优厚待遇。
（3）要打破行业和所有制界限，对本地的能工巧匠，有专业特长和善于经营的人员，要大胆起用，不受农与非农、乡村与集镇、国营与集体、小集体与大集体的限制，可以实行招聘合同制，使用期间，享受岗位职务同等待遇。
（4）农村多余的劳动力，可以到小城镇的国营和集体单位当“农民工”，可以到合作企业做工，也可以出县、出省从事各种形式的劳务活动。劳动部门应积极支持，做好服务工作。
（5）积极引进技术。小城镇可以与城市的工矿企业、大专院校和科研单位签订长期的或专顷的技术转让合同。待该项技术取得效益后，实行利润分成，比例由双方协商。
六．积极筹集小城镇的建设资金
（1）建立镇级财政。镇级财政的来源：1、国家支持的小城镇建设资金。2、地方税中的牲畜交易税、车船使用牌照税、屠宰税和小城镇维护费、公共设施修建费等的留成部分。3、市场管理费的百分之八十以上应留镇使用，包括在本镇的市场管理人员工资费用。公房房租收入应以
租养房，不应上收。4、镇办企业上交的提留和积累。5、用其他办法筹集的资金。有的地方也可以实行“定收定支，收入上交，支出下拨，超收分成，结余留用，一年一定”的办法。
（2）要采取灵活多样的办法，筹集小城镇建设所需的资金。兴办各种合作经济，要坚持自愿互利，等价交换，民主管理的原则；鼓励居民和农民投资兴办合作企业或带股金进厂做工。小城镇可以成立综合性的或专项事业的投资公司，发行股票，按股分红，红利可以高于国家银行的利
率。
（3）要积极引进资金，可以与本地和外地的国营、集体企业联合，从事零部件加工，来料加工或建立原料基地，也可以搞补偿贸易。有条件的小城镇，也可以引进外资。对于外地、外省到小城镇合资或独资兴办企业的，要提供一切方便，给予优惠的照顾。
七、认真搞好小城镇的规划、建设和管理
（1）搞好小城镇的建设规划。要按照“城乡结合，工农结合，有利生产，方便生活”的原则，认真搞好经济发展规划、科学文教事业发展规划和市政建设规划。新建街区以建立在过境公路一侧为宜。要把新建与改建结合起来，经济建设与文化建设、环境建设结合起来，生产建设与公
共服务设施建设结合起来，现代化设施建设与保护文物古迹、保持传统风貌结合起来。关于规划的审批权限，城关镇的规划由行署审批，其他小城镇由县审批，一经批准，就具有法律效力，各项建设必须严格按照规划进行。坚决纠正在小城镇建设中的瞎指挥、无设计、乱施工、各自为政的
混乱现象。大力搞好环境保护和绿化，保持生态平衡。
（2）小城镇的建设和管理，要统一规划、统一征地、统一开发、统一施工管理，做到布局合理、节约用地、环境优美、各具特色。小城镇原有的公房，可以租赁，可以卖给私人。国家、集体和个人可以组织房地产开发公司，集资兴建商品房屋，可以出租，可以出售。要尽量盖楼房。


（3）土地属国家或集体所有，不得自由买卖和出租。不论国营单位、集体单位和个人，需要占用土地建房的，都要按照上级的有关规定办理批准手续，付给土地补偿费。土地补偿费，可以由镇统一用于从事开发性的生产建设，主要安排被征用土地的农民。小城镇周围生产队的土地被
征用后，以生产队计算，人均不足二分的，可转为非农业户口。
（4）加强公用设施的建设。小城镇公用设施的建设（如自来水、下水道、修桥铺路等），要坚持“人民城市人民建”的原则，提倡受益单位自愿集资和发动群众义务劳动的办法解决。凡在小城镇落户或居住、设置工作场所的单位或个人，要按规定缴纳基础设施配套建设费。有困难的
，可以缓交。要改善小城镇的交通条件和通讯条件，及时传递信息，为商品生产服务。
（5）在小城镇兴办各种公共设施和文化娱乐设施，要量力而行，不要任意增加群众负担。对集体或个人兴办的各种设施，按照谁投资、谁经营、谁得利的原则，各级党委和政府必须切实保护他们的合法权益。
（6）加强小城镇的社会治安管理。小城镇一般都要设立公安派出所，常住人口超过万人的要设立公安分局。要妥善解决小城镇有关人员的户口管理问题，经工商管理部门批准到小城镇开店办厂的农民，公安部门应按常住户口登记管理。
（7）开展建设文明镇的活动。通过广泛开展“五讲四美三热爱”活动和群众性的治安管理，建立良好的社会秩序和社会风尚，并把建设文民镇的活动与建设文明村有机地结合起来，联成一体。
八、切实加强对小城镇的领导
（1）各级党委和政府，要把建设和发展小城镇这项具有重大战略意义的任务，摆上议事日程，要有负责同志和适当的机构主管这项工作。要经常调查研究，总结经验，及时解决小城镇发展中迫切需要解决的问题。
（2）充实和加强小城镇的领导力量。由县（市）直接领导的镇，党政一把手按副县级配备；其它建制镇的主要负责人，也要选派得力干部担任，有的可以派区级干部担任。经济组织的负责人，一定要配备或招聘有文化、有经济头脑、会经营、懂管理的“明白人”担任。
县直属镇的行政编制如需增加，可从县的总编制内调剂解决。区镇、镇乡合并，区、乡的原有编制归镇统一使用。企事业干部可以实行招聘制。
（3）设在小城镇的国营和集体企业、事业单位，除上级另有规定外，由镇统一领导。对于原由镇办的企业，以后上升的，原则上都要下放给镇管理；对于设在小城镇的国营企业、事业单位，能够下放给镇管理的，应尽量下放给镇管理；暂时不能下放的，可以实行“双重”领导，党政
关系归镇管理，业务工作由主管部门管理，企业原有的供销关系以及资金，信息、技术等渠道不能中断。凡是下放由镇管理的小型国营企业、事业单位，可以改由集体承包经营或租赁给经营者个人经营。
（4）国营和集体的农业、工业、商业和文教卫生的企业、事业单位，要普遍建立和健全经济承包责任制。要象农业那样实行“大包干”，即企业的收入，除上交国家的（税收）、留足集体的（提留和积累）、剩多剩少都是企业自己的。职工的劳动报酬，实行浮动工资制或计件工资制
，上不封顶，下不保底，多劳多得，少劳少得，不劳不得，允许拉大差距，让一部分人先富起来。企、事业单位的干部职工实行选举制、招聘制、合同制和经理（厂长）组阁制。
（5）要有计划地举办小城镇干部训练班，帮助他们提高思想、政策、业务水平，学会管理，增长才干。
（6）各行各业都要积极支持小城镇建设，各部门要根据本规定的精神，对过去的规章制度，进行认真清理，凡不利于小城镇建设的，要以改革的精神，大胆突破，重新制定有利于小城镇发展的政策和措施。
以上规定，各地要认真贯彻执行。各地、市、县在执行中，可结合实际情况，制订本地区的具体实施办法。




1984年6月26日