法院司法裁判的社会效果与法律效果不一致的成因及对策

河南省宝丰县人民法院 叶鹏


随着我国社会主义法制化进程的不断加快，司法体制不断健全，依法治国的理念也深入人心，人民群众和社会各方面知法、懂法和依靠法律来保护自己合法权益的意识和能力不断增强，同时对法院审判工作的期望和要求也大大提高。公正裁判是人民法院工作的灵魂和生命线，也是国家和人民群众对法院工作的基本要求。在司法公正这一方面，人民群众基本上是满意的，但是也有不少案件，法院在适用法律和实体裁判上都没有错误，并且也对当事人做了大量的解释和息访止诉工作，但当事人仍不服裁判结果，甚至社会上的群众也认为裁判结果有误，其原因究竟在于何处呢？说到底，就是因为法院司法裁判的社会效果与法律效果不统一。公正作为一种社会评价，它是社会主体对司法机关的司法活动是否符合法律，符合社会正义的相对独立的一般认识，司法活动的正确与否包含着社会效果和法律效果两个方面。所谓司法裁判的社会效果就是指除当事人以外的在范围上不确定的社会大众对法院审理的某一具体案件的裁判结果所持的认同与否的态度；而司法裁判的法律效果则是指法院审理的某一具体案件在法律适用、事实认定上及裁判结果上是否符合法律规定。坚持司法裁判的“社会效果与法律效果的统一”已成为当前我国司法机关宣传文字中出现频率较高的提法之一。在一般情况下，人民法院依据全国人民代表大会及其常务委员会和其他有立法权的机关制定出的法律、法规对具体案件所作出的裁判理所当然是正确的，也是应该得到当事人及广大人民群众的理解和支持的，即司法裁判的社会效果和法律效果一般是一致的，但在司法实践中社会效果和法律效果之间出现有差距的情况却屡见不鲜，笔者认为，这主要源于以下几个方面的原因：
一、法律的滞后性与繁杂多样的社会矛盾之间的不统一
作为人们必须遵守的社会准则，法律是理性的产物，是人们对社会现象和规律进行认知后的总结。然而理性是有局限性的，其根源在于人们在一定时期的认识可能由于各种事因的制约而不能穷尽认识对象的所有方面，出于这种认识结果而制订的法律对其调整对象在社会生活中的作用也就具有了先后的局限性。另一方面，作为规范人们的行为准则，法律着眼于社会关系的一般共性，其目的是实现对社会生活的普遍调整，这就要求法律应具有高度的抽象性与规范性以及不任意变化的稳定性，然而现实生活是丰富多彩的，随着时代的进步，从20世纪80年代起，中国社会就开始了一场全方位的嬗变，社会的改革和发展可以说是日新月异，同时促进了法制的发展和完善。许多法律在制订时虽具有一定的应时性和超前性，反映了当时社会发展的客观要求，但由于我国经济发展的异常迅猛，使法律在制订后不久就滞后于社会经济的发展要求，使得法律的预见性、超前性与繁杂多样的社会矛盾之间出现不一致，造成法律力求实现的正义不可避免的具有局限性。
二、法律自身的逻辑性与社会传统思维习惯的不统一
任何社会规范及行为准则都具有其自身的逻辑性，法律规范也不例外。然而由于社会传统的思维逻辑习惯与法律规范的逻辑有时会出现不同，就势必会造成社会大众从传统社会思维习惯的角度出发而对建立在法律逻辑基础之上的司法裁判结果产生抵触。例如，一位父亲一怒之下将其经常虐待家人且横行乡里，为非作歹的儿子杀死，在一般群众眼中，他无疑是“为民除害”的英雄，而法律却可能因此要追究他的刑事责任，这可能就不会为群众所理解，从而出现群众联名请愿，要求免除其刑事责任的情形。此时，司法机关的司法“为民”就会与为民除害的“为民”产生冲突，司法裁判的法律效果与社会效果之间就会出现不一致情形。
三、司法裁判结果中认定的事实与客观事实的不一致
以事实为根据，以法律为准绳，是人民群众普遍知道的一个审理案件的基本准则，一般情况下，法院只有查明双方当事人产生争议的事实之后，才能在所查清事实的基础之上对双方当事人争议作出裁判。因为引起双方当事人产生纠纷的事实都是过去已发生过的事实，而法院审理案件时所查明的事实通常是依靠证据所反映出的事实，是建立在证据基础之上的事实，有时尽管证据比较充足，但依靠证据所反映出的事实也不可能会全现已发生过的客观事实，它反映的只是客观事实中的某一大方面，而不是全部，此时审判机关通过证据所认定的事实与客观事实之间就可能存在一定的差距，其导致的结果就是司法机关在这种情形之下作出的裁判所实现的公正与正义的本来面目会不一致，从而造成人民群众对司法机关裁判结果中认定的事实产生怀疑，致使司法裁判的社会效果与法律效果出现不一致。
四、审判过程中程序与实体问题重视程度的不一致
随着依法治国进程的不断加快，人民群众的法律意识也不断增强，其中最明显的变化就是诉讼中的当事人比以往更加注重自己的诉讼权利，除了要求人民法院公正的保护自己的实体权利之外，也要求人民法院充分的保障自己的诉讼权利。一般情况下，适用法律程序是否公正，是以适用程序法是否严格和正当作为标准，根据案件审理的过程和方式作出判断的，只要没有违反程序法，而且程序正当，就是司法公正，否则，即使裁判结果实体上合法，案件也可能会被指为裁判不公。近几年来，法院不断开展要求审判人员做到实体与程序并重，避免暗箱操作，开展阳光工程，增加审判过程的透明度的工作，然而在审判实践中却仍存在着不少审判人员重实体，轻程序的现象，这就出现了在不少案件中，我们虽然做了大量的息访息诉工作，且实体裁判和适用法律也没有问题，但怎么解释当事人还是不服，认为法院存在暗箱操作，程序不公的现象，甚至影响到社会大众也对案件的裁判结果产生质疑，从而造成司法裁判的法律效果与社会效果不一致。
五、人民群众的法律素质与时代的要求不一致
法律的实施是依靠法院的审判活动来实现的，审判活动也总是通过个体法官的个案审理和裁判来进行的。但是任何一部法律，不论其规定的多么明确，具体，都会给法官个人理解、适用留下足够广泛的自由裁量空间。我国虽然是大陆法系，实行的是成文法，但法官也同样享有自由裁量权。实践中，由于法官的学历，经历和年龄的不同，导致法官在审理案件时也会有所不同，体现在对类似案件的法律适用和裁决都会出现差异。如我国民法通则第131条规定：“受害人对于损害结果的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。”但是具体怎样减轻，减轻多少，法律都未作规定，全凭法官在个案中的自由裁量。同样的伤害结果，实践有判受害人承担10％责任的，也有判承担20％甚至30％责任的，这公正吗？实际的，上述裁判均未违法，从法律效果上看，他们是公正的。案件类似，但裁判结果却不一致，这在法律实践中是无法避免的，甚至正表明了个案裁判的公正。然而人民群众的法律知识都是有限的，虽然现在的普法力度不断加大，但人民群众大都还处于知道“欠债还钱，杀人抵命”，知道自己权益受到侵害后运用法律武器来保护自己的水平，至于怎样正确的保护，保护的正确与否则还处于一知半解状态。要想让所有人都认识到“法律是一门学科，要想真正掌握并认识他，则需要长期的学习和实践”并非易事。因此我们很难要求每一个人都能理解和认同一个案件的裁判结果可以甚至完全可能与另一个案件有所不同，而两个案件的处理结果在法律上都是公正的。所以，参照一个案例提出上诉、申诉，指责对自己的这一案件裁判不公的当事人才会得到社会上多数人的同情。在这些人眼里，类似的案件如果没有相同的结果，这样的裁判就是不公，从而造成裁判的社会效果与法律效果不一致。
司法裁判的权威性体现在其法律效果与社会效果的统一，所以从审判工作的整体和国家政治、经济生活发展的形势及社会稳定的角度来衡量，追求司法裁判中“社会效果与法律效果”的统一是必须的，只有两者一致，法律的权威性才能得以实现。然而，如何才能更有效的做到司法裁判的社会效果与法律效果相一致呢？笔者在此发表一些的肤浅观点，以供大家探讨。
一、牢固树立司法公正的裁判理念，弥补法律的滞后性
法律规范是调整人们在社会生活中的行为准则，他告诉人们什么可以为，什么不可以为。自从有法开始到今天法律逐步完备，有这样一个事实已逐渐得到人们的普遍承认，即由于法律在制订时期受到各种因素的影响，它不可能穷尽社会矛盾的各个方面，都或多或少的存在一定的滞后性，然而法律具有原则性的特点都始终未变。立法本身的目的就在于规范作用和社会作用，这两者是统一的，前者是手段，后者是目的，即通过调整人们的行为来达到调整社会矛盾和社会关系，维护有利于统治阶级政治、经济利益的目的。诉讼最根本的目标就是给诉讼当事人一个公正、公平的裁判，使当事人服判息诉。由于法律的滞后性问题是一个不能根治的矛盾，所以要想弥补法律自身的局限性，除在新类型的社会矛盾出现后，及时有针对性的作出相应的司法解释外，法官还应牢固把握法律的原则性规定，在出现法律滞后的情形时，以公正、公平为永恒的裁判标准，全面把握法律的精神，在程序公正的基础上，充分考虑案件发生时的社会因素、环境因素及时间因素等，以公平、公正的诉讼目标来审核证据，理解法律，并作出裁判，从而使裁判结果得到人民群众的理解和支持，达到两种效果的统一。
二、加大法律宣传力度，树立司法权威的观念
曾有位美国大法官说过这样一句话：“我们的裁判之所以具有权威性不是因为我们的裁判十分公正无私，而是因为我们拥有最终裁判权；我们之所以拥有最终裁判权，是因为我们裁判的公正...... ”由此可以看出，法律的公正并不是绝对意义上的公正，裁判的权威是建立在法律权基础上的权威。换而言之，就是在法治社会中，对于裁判结果公正与否的评价，应以法律标准作为最基本的标准，同时法律标准也应是评价司法裁判公正与否的唯一标准。我国是个经历了漫长的封建制度的国家，封建社会中遗留下来的传统思想在一定时期内还会在人们的头脑中长期存在；另一方面，法院是保障和维护公平正义的最后一道屏障，也是人民群众维护自己合法权益的最后手段，因此，社会大众对司法裁判的结果都存在着过高的期望值，要想改变这种状态，首先应在司法体制中真正树立起法律的权威性，培养并不断提高全社会的法治意识，使社会大众树立起司法裁判具有至高无尚权威的观念。因为仅有法律、司法机关而缺乏法治意识的国家不可能是真正意义上的法治国家。我国现阶段虽经“三五”普法教育，但“法盲”不仅在农村，甚至在文化层次较高的人群众中也屡见不鲜，社会法治意识的谈薄，直接导致了公民、单位对国家法律、法院裁判的漠视，致使审判权威不高，法律尊严不存。如果我们不从根本上解决这个问题，我们的社会也就不可能尊重法院的审判权威，人民法院的审判若没有权威，就必然会使法律看起来不那么可靠，不那么公平，从而导致裁判的社会效果与法律效果之间的差距不断加大。其次，在执法过程中，应加大法制宣传的力度，增加法制宣传的内容，对于案件当事人来讲，无论法院作出怎样的裁判，都会有裁判正确与裁判有误两种截然想反的感受，而对于社会大众来说，也都存在着裁判公正与不公正两种观念。如果能让社会大众及当事人认识到法院的裁判是最终的，其必须接收，那么他们对该裁判自以为不公正的认识将会大大淡化。如此，这项依法作出的裁判在根本上又是对其有利的，因而是公正的，应当予以尊重、维护和执行。正是这一意义上，笔者认为在对社会大众的普法教育上，不仅要让社会大众知法，懂法，知道运用法律武器来保护自己的合法权益，而且要应加强社会大众对法律权威和法院裁判权威的认识和理解，从而促进两个效果达到统一。
三、增强法官素质，加大阳光工程力度，做到程序与实体并重
法官作为国家审判权的具体行使者，在依法治国中担负着特殊重要的职责，其职业道德素养、法律适用水平 、专业知识结构和审判工作作风，在一定程度上代表和反映了一个国家的法治水平和文明进度。作为英国著名法官、律师和哲学家的培根对法官的素质曾作过这样的阐述，他说：“法官应当博学而不只是止于聪明；法官应当受到尊敬而不只是止于受到欢迎；法官应当深思熟虑，而不是止于自满，自信。但只有这些仍不够，正直才是法官之命脉与圣德。”由此可以看出，我们的队伍离法官要求的精髓还相差很远。只有加强法官队伍的职业化建设，提高法官自身素质，教育法官树立正确的人生观、价值观和利益观，并在思想上解决为准执法，为谁服务的根本问题，树立求实、严谨、刚正、廉洁、文明的职业形象，才能使法官真正成为社会上受信任和尊重的人。才能通过审判案件的职务行为，传播先进法律文化，弘扬法制精神，使司法裁判文书得到社会大众的认可，实现两个效果的统一。
近年来，社会大众不断“疾呼”要求法院彻底解决“暗箱操作”的问题，法院内部也加强了开展“阳光工程”，增加审判透明度的力度，究其原因，主要是因为法院存在着重实体、轻程序的现象。理性告诉我们，追求实体公正永远只是相对的，甚至常常是困难的，难以把握的。而程序公正，则是现代司法理念所追求和所能表达的最基本的司法公正。这是因为，公正的裁决不仅应该存在，更重要的是应让人们看到它是存在的。裁判的实体公正，惩治了违法，伸张了正义，只能让守法公民和有正义感的那部分公民感到他是公正的，而要使整个社会相信法院裁判的公正，只能通过合理正当的司法程序。因此，法官在重视实体裁判，实体公正的同时，必须重视程序公正，以程序公正来展现实体公正，以程序公正来保证实体公正，以程序公正来证明实体公正。在西方国家，他们的传统作法是“重程序、轻实体”，按他们的说法是：“实体错误侵害的仅仅是一个人或几个人的利益，而程序错误则是侵害全民利益和国家的根本制度”。实际上，依据我国的诉讼法律制度，程序与实体并重是对执法的基本要求。要真正解决此问题，就应严格执行审判制度，减少庭前裁判法官接触一方当事人或各方当事人的机会，强化和健全审判流程管理及监督体制，将审判的辅助性工作如送达法律文书等与庭审工作彻底分开，且增加辅助性工作和庭审工作的透明度，增强当事人举证和承担举证不能后果的自觉性，从诉权和程序上保障裁判的公正，从而达到两种效果统一的目的。
四、净化诉讼代理人市场，建造良好有序的诉讼环境
我国民法通则规定，下列人员可以作为诉讼代理人参加诉讼：1、律师；2、当事人的近亲属；3、有关的社会团体或者所在单位推荐的人及经人民法院许可的其他公民。诉讼代理人参加诉讼的目的在于帮助诉讼当事人运用法律来保护自己，协助法院查明案件事实，以便于当事人更好地运用法律武器来保护自己的合法权益。然而目前的诉讼代理人市场却较为混乱，一方面表现为个别律师功利思想严重，案件败诉后，不是运用法律向当事人解释，反而将败诉的责任推到法院身上，鼓动诉讼当事人上诉、申诉或上访；另一方面，许多不具备律师资格的公民以个人名义大量代理案件，充当诉讼掮客，从中渔利，造成社会大众对法院失去信任感。笔者认为要杜绝目前诉讼代理人市场混乱的现象，就必须从源头上进行根治，即一方面由司法部门加大对诉讼代理人的管理制度和职业素质教育，对不具备代理资格的一经发现严肃处理，另一方面制订相应的司法解释由法院在审理案件时严格审查诉讼代理人的资格，对没有代理资格的坚决杜绝其参与诉讼，从而减少社会大众对司法裁判的误解，达到两个效果统一的目的。
除上述对策之外，加大诉讼调解力度也是保证司法裁判的社会效果与审判效果相统一的有效途径之一。因为调解是调和纠纷，其结果是建立在诉讼双方当事人均自愿接受的基础之上的，所以一般情况下其社会效果和法律效果也是相一致的。对司法裁判的“社会效果和法律效果相统一”的追求是必要的，但是也应该是有节制的，因为在一个法治的国家，法律应当成为全社会特别是司法机关必须遵循的最高规范。司法机关只有公正高效地依据现存的法律在对个案追求正义的基础上，在保证个案的法律效果的前提之下，再去追求司法裁判的社会效果与法律效果相一致才具有实际意义。


交通运输部


交通运输部关于加快“十二五”期水运结构调整的指导意见

交水发〔2012〕424号


各省、自治区、直辖市交通运输厅（委），天津市、上海市交通运输和港口管理局，部规划院、交科院、水运院，中国交通通信信息中心，中国船级社，长江、珠江航务管理局，长江口航道管理局，长江南京以下深水航道建设工程指挥部，各有关港航企业：
　　水运是国民经济的基础，是先导性、服务性产业，为深入贯彻落实国家战略部署，以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，以结构调整为主攻方向，推进“十二五”期水路交通运输科学发展、安全发展和可持续发展，不断提升服务经济社会发展的能力和水平，现提出如下意见：
　　一、“十二五”期水运结构调整的重要性和紧迫性
　　“十二五”期，水运发展面临着新形势、新要求，自身也存在一些结构性矛盾和问题，机遇和挑战并存。
　　（一）从宏观经济环境看，加快水运结构调整势在必行。
　　当前国际国内宏观经济环境的变化，使我国水运发展形势不容乐观，特别是航运供需失衡，燃油、人工等成本大幅上涨，企业经营面临巨大压力。需要准确判断、正确把握今后一个时期的水运发展态势，加快转变发展方式，不断优化运力、运输和组织结构，走质量效益型的内涵式发展之路，增强应对复杂形势和化解危机的能力。
　　（二）从经济社会发展规划要求看，加快水运结构调整势在必行。
　　我国经济社会“十二五”发展规划明确提出要统筹各种运输方式发展，构建便捷、安全、高效的综合交通运输体系，这也是新时期交通运输发展的战略要求和方向。内河水运符合国家资源节约型、环境友好型社会建设的要求，在承担能源、原材料等大宗物资和集装箱、重大装备等货物运输方面有着明显优势，但仍是综合运输体系建设的短板。国务院出台加快内河水运发展的意见，将内河水运发展上升为国家发展战略，为今后一个时期交通运输结构调整指明了方向，内河水运发展成为水运结构调整的重要方面。加大水运结构调整力度，促进现代交通运输业发展，这也是“十二五”时期经济社会发展对交通运输的基本要求。
　　（三）从行业自身发展情况看，加快水运结构调整势在必行。
　　我国水运发展取得了明显成绩，但也存在一些结构性矛盾和问题。港口集疏运体系还不完善，港口岸线等资源的利用效率有待进一步提高，需要预防过度超前和低水平重复建设，海运业在世界海运界的地位和话语权不高、综合竞争能力不强，海运服务贸易长期处于逆差，安全管理和节能减排任务仍然非常繁重，信息化水平还有待进一步提高等，我们要充分认识到水运发展中存在的问题，立足当前，着眼长远，以世界眼光和战略思维研究解决问题的方式方法，积极推进结构调整工作，实现水运发展速度、质量、结构、效益相统一，增强水运全面、协调、可持续发展的能力。
　　二、“十二五”期水运结构调整的总体思路
　　按照“兴内河、优港口、强海运”的总体思路，加快水运基础设施、运输装备结构优化升级，促进现代物流发展和综合运输体系建设，不断提升水运发展的质量、效益、竞争能力和服务水平，促进水运科学发展、安全发展。
　　兴内河：以加快发展为主题，充分发挥内河水运运量大、能耗小、污染轻、占地少、成本低、投资省的比较优势，把加快内河水运发展作为完善综合运输体系的重要内容，提高水资源综合利用效率，加大资金投入，加快航道建设和专业化、规模化内河港区建设，积极推进内河船型标准化工作，全面提升内河水运发展水平。
　　优港口：以优化发展为主题，进一步完善港口布局，有序推进基础设施建设，提高港口资源利用效率，拓展服务功能，增强港口在现代物流中的枢纽作用，加快推进“两型”港口建设，形成布局合理、服务高效、保障有力、安全环保、管理先进的现代化港口体系。
　　强海运：以做强、做大为主题，加快建设大型化、专业化、现代化的海运船队，增强国轮船队对我国进口能源、原材料等重要战略物资的运输保障能力，大力发展现代航运服务业，不断提升我国海运的国际竞争力和服务水平，增强在世界海运界的地位和话语权。
　　三、“十二五”期水运结构调整的主要任务
　　面对水运发展的重要战略机遇期，为加快推进水运结构调整，要重点抓好六项主要工作。
　　（一）加快构建畅通高效的现代化内河水运体系。
　　按照内河航道布局规划要求，加快构建以高等级航道为主体的内河航道体系，促进流域经济协调发展。加快长江干线、西江航运干线、京杭运河和长三角、珠三角高等级航道建设，全面改善航道通航条件。大力推进干支联网工程，逐步构建干支衔接、通江达海的航道网络。推动界河、国际河流和非水网地区航道建设，延伸航道通达和覆盖范围。加强航道养护管理，完善养护机制，提高航道养护管理质量和服务水平。加快内河主要港口建设，加快主要港口和部分地区重要港口专业化、规模化、现代化港区建设，建成一批集装箱、汽车滚装、大宗散货等专业化泊位，增强对临港工业和腹地经济发展的支撑带动作用。制定实施《全国内河船型标准化实施方案》，加快推进长江干线、京杭运河船型标准化，全面开展西江航运干线和珠江三角洲高等级航道网船型标准化工作，启动其他高等级航道重点船型的标准化工作，推进乡镇渡船的标准化改造，加快现有非标准船型和安全、环保设施不达标的老旧运输船舶的更新改造。
　　（二）大力提升港口的发展质量和效益。
　　优化港口布局，推动港口功能拓展和结构调整，充分发挥主要港口在综合运输体系中的枢纽作用，提升对腹地经济社会发展的综合服务能力。进一步完善沿海港口布局，推动区域港口群协调发展；统筹规划、科学推进新港区开发，强化主要港口的辐射功能；加快港口码头结构加固改造，完善煤、矿、油、箱等主要货类运输系统，提升港口现代化水平。加强港口集疏运体系建设，强化各种运输方式间的衔接，加大铁水联运推进力度，提升港口辐射范围和有效带动空间。提高港口资源利用效率，加强岸线管理，积极发展公共码头；实行合理分工和差异化发展、错位发展；鼓励以市场为导向、以港口企业为主体的港口资源整合；推进长江下游深水航道沿线港口的江海一体化运行管理新模式。
　　（三）提高航运综合竞争能力。
　　优化海运船队结构，促进船舶向大型化、专业化方向发展，扩大国轮船队规模，提高船队现代化水平。推动水上客运向旅游化、高速化、舒适化方向发展，大力发展海峡、岛屿间高速客轮、客滚运输，积极推进邮轮、游艇和水上旅游客运发展。积极支持港航企业实施“走出去”发展战略，完善海运服务网络；规范货主投资航运业，发挥骨干航运企业优势，鼓励航运企业与大型货主优势互补、互利合作，提升保障经济安全运行的能力和水平。积极推动实施启运港退税试点方案，推进船舶特案免税登记政策的常态化，研究推进与国际接轨的海运税费政策，积极参与国际海运合作和重要海上运输通道合作。
　　（四）加快发展现代航运服务业。
　　进一步提升船舶管理、船舶交易、无船承运、船舶代理、客货运代理等传统服务业发展水平。提高市场准入门槛，完善船舶委托管理制度，加强对船舶管理公司的监管；完善船舶交易服务场所布局，加强交易行为监管；完善引航、理货等港口服务行业发展政策，加强引航机构建设和理货市场监管；研究制定船舶港口供应服务标准和资质条件，规范经营服务秩序，提升服务质量。大力发展高端航运服务业，建立并完善与之相适应的市场机制。依托国际航运中心建设发展航运咨询、信用评级、运价指数衍生品交易等高端航运服务业务，推进航运信息交换和增值服务系统建设。
　　（五）促进现代物流体系建设。
　　引导港航企业延伸服务产业链，拓展经营网络，加快由运输承运人向综合物流服务商和全球物流经营人的转交。加快推进港口与物流园区、保税区、“无水港”的对接和联动发展，依托港口建设综合运输枢纽、大宗商品交易市场、区域性或国际性物流中心，积极拓展采购、中转、加工、配送等功能，提升港口在物流链中的集聚效应。积极推进铁水、公水联运发展，统一联运标准和要求，制定联运数据信息传输、交换标准，建立健全联运统计，推进联运统一单证、优化流程、责任交接和全程联保制度建设，提高物流管理水平和服务效率。
　　（六）推动安全绿色水路运输发展。
　　正确处理安全与发展、效益的关系，健全规章制度，规范作业流程，强化从业人员培训，认真落实安全生产责任制，提升安全发展的能力和水平。加大安全隐患排查治理力度，重点加强“四客一危”和滚装运输船舶、砂石运输船舶及危险品码头、客运码头的安全监管，加强安全监管和应急救助设施设备建设，提高应急处置能力。积极构建低碳水路交通运输体系，建立健全水运节能减排和环境保护监测、考核制度，强化水运工程生态保护和修复，积极推广太阳能、地热能等再生能源利用，加快淘汰能耗高、污染重的老旧船舶，大力提升港口装卸工艺和装备的节能水平，完善港口接收、处理污染物的设施，推动大型港口设备“油改电”和船舶靠港使用岸电技术改造。
　　四、水运结构调整的保障措施
　　为加快推进水运结构调整，要加强组织领导，营造良好环境，强化保障措施，确保结构调整工作取得明显效果。
　　（一）着力健全发展规划体系。
统筹规划是引领结构调整、确保结构调整正确方向的基础和前提。要从战略和全局的高度，组织实施好《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发〔2011〕2号），积极争取将海运发展上升为国家战略，按照“兴内河、优港口、强海运”的思路加快推进水运结构调整工作。完善中长期水运发展规划体系，实施好《交通运输“十二五”发展规划》（交规划发〔2011〕191号)。统筹协调上下游航道规划标准、建设序列，保证航道通航的贯通性和等级的连续性。加强水运规划与相关规划的衔接。加强深水岸线资源和跨拦临河建筑物使用通航资源的严格管理，为水运发展留足空间。
　　（二）着力健全政策法规体系。
　　政策法规是推进结构调整的坚实保障。积极构建有利于水运发展的财税政策，推进建立与国际接轨的国际海运税费制度；健全市场准入、退出等管理制度和动态监控机制，构建水运市场信用管理体系，加大市场秩序监管和违规处罚力度；加强“四客一危”船舶运力的宏观调控，引导干散货船、集装箱船运力有序投放；推动大型货主与骨干航运企业签订长期运输协议，引导货主充分利用公共运力资源，有效发挥行业协会自律和沟通作用，促进运力供需总体平衡。加强经济运行监测分析，及时发布信息，规范和提高港航指数发布质量，引导行业健康发展。着力推进水运立法进程，制修订出台《航道法》、《海上交通安全法》、《国内水路运输条例》等法律法规，加强地方性法规和政府规章的配套建设，逐步将促进结构调整的政策和制度上升到法律层面。
　　（三）着力健全资金保障体系。
　　资金是推进结构调整的重要保障。加大公共基础设施和科研资金投入，逐步建立以中央和地方财政资金为主的来源渠道；制定保障资金安全的具体办法，加强建设资金管理。认真做好港口建设费地方分成资金的使用管理。在中央加大资金投入的同时，各地要积极争取出台政策建立稳定的财政资金来源，扩大资金规模，统筹使用燃油税费改革转移支付资金，尽快落实船型标准化和老旧船舶提前淘汰配套资金，同时，依托航电枢纽等资产，搭建融资平台。企业要加大结构调整、安全设施设备、节能减排和技术研发等方面的资金投入，促进基础设施、运输装备优化升级。
　　（四）着力健全改革创新体系。
　　改革创新是推进结构调整的强大动力。深化管理职能改革和机构改革，进一步优化水路行政管理职能配置，推进建立精简统一、职责明确、运转高效、行为规范的港航管理机构。探索主要内河干线航道、国境国际河流航道管理新模式，逐步理顺重要通航枢纽管理体制，适应流域水运一体化管理的要求。加强与有关部门的沟通协调与合作，完善水运发展部省市协调机制，凝聚发展合力。紧紧依靠科技进步，实现水路交通运输的创新发展。组织开展长江黄金水道通过能力提升、港口物流枢纽运营等重大专项技术攻关，在基础设施建设、运输装备、装卸工艺、节能减排、港口安全等方面开展联合技术攻关，加强新技术、新工艺、新标准的开发和推广应用。
　　（五）着力健全信息支撑体系。
　　信息化是转变发展方式、改造和提升交通运输业的重要支撑。要认真落实《公路水路交通运输信息化“十二五”发展规划》（交规划发〔2011〕192号），以数字化、智能化航道和内河水运综合信息服务系统建设为重点，更加注重提升科学决策水平和公共服务能力及政务效能；建设多式联运信息服务系统，实现多种运输方式无缝衔接；以交通电子口岸建设为重点，推动口岸信息化数据共享，提高口岸便利化水平；以都省联网构建全国港口、运政管理、市场信用信息系统为重点，积极推进建设省级港口、航道、运输、海事综合信息平台，加强业务协同，实现资源共享。建成水运经营人、港口、航道等基础数据库，主要港口建立港航EDI中心和区域物流公共信息平台，基本建成全国交通电子口岸物流信息平台和港航数据中心。
　　（六）着力健全人才队伍体系。
　　高素质的水运人才队伍是推进结构调整的根本保证。要深入实施“人才强交”战略，认真落实《公路水路交通运输中长期人才发展规划纲要（2011-2020年）》（交人劳发〔2011〕337号)，大力推进水运人才队伍建设，加强航运经纪、现代物流、应急救援等重点领域急需紧缺人才及水运复合型人才培养培训力度。建立和完善港航管理、工程管理、应急管理、危险品管理等水运职业资格管理制度，不断提升管理人员和技术人员的专业化水平。引导航海职业教育发展，建立和完善船员培养、聘用、流动和管理制度，加快建设结构合理、素质优良、爱岗敬业的船员队伍，不断壮大国际海员队伍．加强部门间人才流动以及东中西部地区人才的交流和对口支援，不断推进港航执法队伍正规化、专业化、标准化建设。各级交通运输主管部门（港航管理机构）应按照本指导意见要求，加强领导，结合本地实际情况，因地制宜，认真组织实施，做好水运结构调整工作，推进我国水运业又好又快发展。






交通运输部（章）
2012年9月10日