普法依法治理工作：现状和展望

作者：敬元沭 2003年12月05日


实行法治的根本目标是建设社会主义现代化法治国家，这是一项伟大的社会系统工程。作为这一工程重要构成、具有中国特色的普法依法治理工作，无疑是富于挑战性的。这里且将实际工作中的一点思考呈送给各位，希望获得教益。
　　一、普法依法治理工作在法制建设中的法律地位
　　普法依法治理工作的由来和内涵的不断丰富。我国追求法治走过了一条漫长而艰辛的道路。在古代即有儒家的“礼治”与法家的“法治”之争，虽然“法家”所言“法治”与我们今天所言“法治”并非同概念。后来儒家的“礼治”逐渐占据正统地位，其中吸收了法家、墨家、阴阳家等的理论，是为儒法合流，被历代统治者奉为圭臬。《唐律疏议》是封建制法典的代表。封建时代法制的基本特点是维护封建等级制度，公开规定不平等。至晚清，法律大臣沈家本是法治的倡导者，我国开始有了宪法。1908年8月27日，清政府颁发了《钦定宪法大纲》，为袁世凯所利用。孙中山倡民主共和，提出“民主、民生、民权”，是追求现代民主法治的初步探索。蒋介石提出“军政、训政、宪政”的三步程序，以“宪政”为其目标，其实一直实行是军事独裁，政治独裁。在前苏联，由于斯大林在社会主义实践中严重破坏法制，给全世界的社会主义事业带来恶劣影响，贻害深远。共产党执政后如何治国，是国际共产主义运动发展史上未得到彻底解决的问题。
　　我党对中国民主法制建设道路的探索，始于夺取全国政权之前。建国后，法制建设在相当长的一段时间内是一个很薄弱的环节，探索和实践民主和法制的过程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意识和习惯。始于1957年逐渐盛行的法律虚无主义、法律无用论极大地危害了国家和人民，民主与法制在文革中走向全面危机，忽视法治带来的严重的恶果是：公检法被彻底砸烂，形成了人治下的群治现象，社会正常秩序荡然无存，给国家和民族带来了巨大灾难。
　　党的十一届三中全会召开后，中国进入了改革开放的新时期，民主法制建设揭开了新的历史篇章。1979年，邓小平提出了解决中国问题的发展战略：一是在政治发展上实现民主的制度化和法律化；二是在经济和社会发展上实现全面的现代化。从1979年到1999年11月，全国人大制定了三百六十多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了800多件行政法规，地方人大制定了七千多件地方性法规，涉及社会生活的各方面。中央提出要讲法制，要开展全民的法制宣传教育活动，把法律交给十亿人民。国家的法制秩序迅速得以恢复。国外称中国一夜之间成了法律国家。
1985年11月，中共中央、国务院批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，全国人大作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，“一五”普法正式启动，开始了全民的法制启蒙教育。
从1991年到1995年开展的“二五”普法，其显著特色是专业法的普及。宪法和两百多部基本法、专业法的普及，使得“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制观念逐渐深入人心。
1996年2月，在中共中央举办的题为《依法治国，建设社会主义法制国家》的“中央领导同志法制讲座”上，江泽民特别强调，要“实行和坚持依法治国”。这是党中央领导人首次正式宣布要“依法治国”。1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，这是普法依法治理工作的一次历史性升华和飞跃，更是我党领导方式、执政方式和治国方略的重大进步。“三五”普法的一个重要突破就是向依法治理的延伸。首先是观念由“以法治民”转变到“在党的领导下广大人民群众根据宪法和法律的规定，参与管理国家事务”上来，这是重要的转变。其次，一个以基层依法治理为基础、行业依法治理为支柱、地方依法治理为主体的依法治理系统工程全面实施，推动了全社会法治化管理水平的提高。
“四五”普法提出了“两个转变、两个提高”的工作目标，即努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质，实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，提高全社会法治化水平。这个目标的提出是全民普法工作持续、健康发展的客观需要，也是基于对法治规律的深刻认识。这就要求我们在“四五”普法过程中，必须注重培养公民的权利义务对等的现代法治观念，养成依法办事、依法做人的思维方式和行为习惯，增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识，使他们日益提高的法律意识不断转化为自身修养的一部分，成为一种法律素质。同时要求社会管理者要模范守法、依法办事、依法行政，消除依赖和单纯行使行政手段管理的习惯，养成注重运用法律手段管理国家和社会事务的素质。
四个五年普法，总的趋势是普法逐渐向纵深发展，向依法治理延伸，其内涵不断丰富，层次逐渐提高，领域不断拓展，影响更加深远，推进法治成为治国安邦的主要手段。对中国的法治化进程来说，中国已经成为了一个“法律国家（Etat de lois）”，但并不意味着中国也已成为了一个“法治国家（Etat de droit）”。①虽然我们在理论上弄清了什么是法治，什么是法治国家，以及如何建设这样一个国家，但在实践中普及、提高与探索的道路仍会是曲折的。中国人民要振兴民族，走向富强，追求法治国家的目标是别无选择的历史必然。既然我们的前脚已经跨进了法治的门槛，就应该以坚韧不拔的毅力、坚定不移的决心，坚决地向前走，在新世纪里实现建设现代化法治国家的伟大目标。
如何理解普法依法治理工作的现实必要性和长期性呢？
提起普法，有人总以法律太多，不是能够普及的东西而加以搪塞，认为机构设立和工作开展都是不必要的。这种观念是否正确呢？
哈耶克曾将洛克的一段话作为《法治的渊源》一章的题记：“法律的目的不是取消或限制自由，而是维护和扩大自由。这是因为在所有能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”②自由只有获得法律的有力保障才能真正实现，实行法治是现代化国家的重要特征。法治的过程是一个包含了人类的法律思想、行为乃其实践各个领域的多方面进程，实现法治的核心是人的现代化，人的法律观念的现代化，这是一个国家法制现代化的必不可少的重要因素，它决不是实现法治过程结束后的副产品，而是实现法治并使现代化法治长期发展的基本的先决条件。法律现代化的基本价值取向，就是要培养公民信任法律、尊重法律的思想意识，确立法律至上的现代法治观念。
从1996年2月9日江泽民在中共中央领导法制讲座上提出实行和坚持依法治国，到1997年写入党章，再到1999年写入宪法第五条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”中国人真正开始法治的进程是短暂的，没有中国民众法治观念的增强，法律信仰的树立，依法治国是不可能实现的。的确，法律不是可以普及的东西，但不应作为不需要普法的塞责。普法并不要求把老百姓都培养成法律人，而仅仅是让其具备基本的法律常识。在现实社会中，许多人连基本的法律常识都不具备，自己权利被侵犯时浑然不知，违法时当头一棒，这样让他们知法的成本太高。如今有很多上访，其原因在于：一是人们还不习惯通过法律途径来解决矛盾和冲突；二是地方上司法机关的在司法过程中受到诸多干扰，给实现司法公正带来一些困难。公民的臣民心理、畏法避法心理仍相当普遍。在少数基层干部心中，法律主要是被当作治民的工具，而不是作为对行政权力的制约。实现依法治国，一方面我们有许多推进法治的精英，另一方面我们又缺失人民信仰，民众没有相应的法治观念，树立不起对法律的信仰，精英们的呼吁面对现实显得曲高而和寡。大力普法，提高民众法律意识，仍是我们不容忽视的历史任务，尤其要提高宪法观念，让民众都了解自己的基本权利和义务。当人们都习惯于拿起法律武器保护自己的时候，法治的实现才是可期望的。
当前，执法的严肃性、司法的公正性，距离法律规范的客观要求还有不小的差距，基层有法不依、执法不严的事例还经常有，包括一些领导干部。在市场经济条件下，维护法制基础上的社会公正成为化解现实社会矛盾和危机的重要手段。行政机关能否依法行政、司法机关能否公正司法，直接影响到党和政府在人民群众中的形象，反映出法治文明水平的高低，关系到执政党的执政权威，决定着民族的生死存亡。社会法治化水平如何在一定程度上取决于人的法制观念和法律素质。因此，普法的现实必要性是无庸置疑的。
有一种观点认为，普法是实行法治初期的一种权益措施，是阶段性的任务，随着法治的健全，普法将逐渐失去其必要性。这种观点是否正确呢？
普法依法治理工作是一项长期性的任务，主要的理由有：第一，中国有很长的封建社会历史，缺少法治的人文传统。两千多年封建专制历史和文化的积淀，使得专制观念在人们的心底根深蒂固，人治的习惯势力很大。改变这种传统难以一蹴而就，而是需要一个较长的历史过程。第二，实现法治是一个过程，目标不是固定的、静止的，而是动态的，发展的。社会生活繁复万变，法律随之调整，需要经常不断的废止修改；况且现代社会法律数量繁多，社会管理者和企业经营者要依法管理经营好，只有不断学习，才能掌握并熟练运用。第三，经济全球化的趋势带来了更多的发展机会，也意味着更大的竞争风险。中国要走向世界，不仅要遵守游戏规则，还要熟练用好游戏规则，善于运用法律保护自身的利益，避免成为善良的“挨打者”。如我省马钢出口到美国的H型钢，美国商务部裁定有倾销行为，并加征159%的反倾销税。经马钢积极应诉，据理力争，终于在2002年6月，由美国国际贸易委员会作出终裁，宣布没有倾销行为，继续享受零关税的进口税率。再如2002年1-10月，有16个国家和地区针对我国发起47起反倾销和保障措施调查，涉案金额7亿美元，同期我国总的应诉率为70%，在美国结案的5起中，4起获全胜，维护了我国1.3亿美元的出口。从1980年至2002年6月底止，国外对我国提起的反倾销案件已达497起，其中发达国家占65%以上，我国已成为国际反倾销的主要目标。从1997年到2002年6月底止，我国已对有倾销行为的商品开展反倾销调查，立案20余项(无机械产品)，其中已结案的5项，如从加拿大、美国、韩国进口的新闻纸实施反倾销措施，分别征收9%至78.9%不同幅度反倾销税。从俄罗斯进口的冷轧硅钢片，征收反倾销税6%至62%。如果我们不充分学习和运用法律武器参与到国际贸易的激烈竞争中去，国家的利益就会受到很大损害。
普法依法治理工作在法律制度中处于怎样的法律地位呢？美国斯坦福大学法学院弗里德曼认为法律制度由三块构成，一是法律结构，是指法律中的硬件环境，比如一个国家的宪政架构，法院的设置，法官的数量等等。第二个构成要素是法律实体。实体内容是立法规范和司法判决，即直接影响当事人以及更广泛的民众权利和利益的那些规范。第三便是法律文化，即影响法律机制动作的各种因素，例如人们对法律的信仰和态度，对法院和其他法律机构的评价，对纠纷解决模式的选择倾向等等。我认为，法制宣传教育在我国法律制度中承担着法律文化建设的职能。
我们常说依法治理工作有六个环节，即立法、普法、执法、司法、法律服务和法律监督。立法是基础，普法是前导，执法、司法是关键，法律服务是重要环节，法律监督是保障。被视为前导的普法，其重要性不言而喻。多年来，政府主导、全社会参与普法这一具有中国特色的做法取得了很大成效，但问题也很突出。至今全国各地普法依法治理机构的设置不规范，立法滞后。这就需要从法理的基础上对普法和依法治理工作 明确定位，将其放到法制建设和国家体制改革特别是司法改革的总体格局中来研究。
二、普法依法治理工作法制化进程中的几个突出问题
当前，普法依法治理工作要发展，法制化、规范化是首要的难题，立法和实践中都有这个根本性的问题摆在前面，是许多现实困难的根源，需要我们去作更多的研究。
法制宣传教育工作的执法主体和机构设置。这是法制宣传教育工作立法要解决的首要问题。主要有以下几种意见：一是认为机构都应设在党委部门，党委宣传部门在这方面应发挥主导作用，作为党委宣传部门的一项重要工作，认为只有党委部门，才能统率起这项涉及全社会、各部门的工作。二是认为机构应设在政府部门，作为司法行政机关的一项职能。持这种意见的认为，党委不是行政执法部门，党委对法制宣传教育工作的领导应体现在宏观方面，具体办事机构还是设在政府部门，赋予司法行政机关法制宣传教育工作执法主体的地位，行使法制宣传教育工作部署、指导、协调、检查和考核的职能。政府作为执法主体，要把法制宣传教育作为一项重要工作任务，纳入当地国民经济发展规划，实行目标责任制，进行考核奖惩。三是将法制宣传教育工作机构设在人大。目前大多数地方实行党委领导、人大监督、政府实施的工作机制。
　　法制宣传教育与依法治理的关系也是理论上要解决的问题。要正确地认识两者关系，必然要涉及到依法治理的定义；而要定义依法治理，就必然要涉及到依法治理与法治的联系与区别。法治，是一个复杂的法律概念，它主要有三种含义：第一种，它是指一种治国的思想体系，它强调“依法治国”，“法律主治”。第二种，它是指一套治国的方式、原则和制度。第三种，它是指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而产生的一种社会状态。西方学者认为法治国家应具有五要素：一是法律至上；二是保护人权和公民权；三是政府必须依法行政并接受法律的制约；四是司法独立；五是公民的权利受到侵犯应当得到公正的司法救济。中国实行依法治国，建设社会主义法治国家，有自己的特点。一般说来，应该具备以下基本条件：一是完备的社会主义法律体系—前提条件；二是健全的民主制度和监督制度—根本保证条件；三是严格的行政执法和公正的司法制度—关键性条件；四是坚强的靠得住的执法队伍—组织条件；五是全民的崇高的法律意识—社会条件。
依法治理是法制宣传教育工作在新时期的拓展。这两项工作既有紧密联系，又有其不同的内涵和外延。依法治理概念内涵层次低于法治。法治的全称是“法律的统治”(The Rule of Law)，法治与“依法而治”是有区别的。依法治理属于法律应用、法制实践的范畴。伯尔曼《法律与革命》在对西方法律兴起过程的分析时，提出权力的二元(政权与教权)分割与制衡，曾经是西方社会“依法治理”兴起的重要条件，意味着以法律来统治。我国提出树立依法治理的观念的含义是就是依靠法律来治理国家，管理社会事务。单纯依靠命令来指挥国家机器运转，这是缺乏民主的，具有“人治”的特征。依法治国，建设社会主义法治国家，必须实行依法治理。只有实行依法治理，才能逐步实现建立法治国家的目标。我们现在说树立依法治理观念，就是要实现从主要依靠行政手段管理社会向依法治理的转变。
依法治理的概念确实有大而广的特点。政体是指国家政权的组织形式，即掌握政治权力的阶级用什么方式来行使政治权力。国家的政治权力可分为立法权、行政权、司法权。依法治理属于国家的哪一种政治权力呢？显然渗透进各种权力。推进法治是全社会的目标，涉及方方面面。在实际开展工作的过程中，确有涵盖面广、难以把握的困难。由于上述原因，各地在组织组织机构的设置时，名称不尽统一，所在部门各别。正确认识普法与依法治理两者的关系，准确地法律定位，对于保证两项工作在法制的轨道上健康发展，是亟待解决的理论和现实问题。目前比较合理的定位是：依法治理组织是党委领导下的组织，其办事机构代表党委协调各方开展工作。
　　明确社会各部门在普法依法治理工作中的职责，对于推动工作至关重要。法制宣传教育是一项涉及社会各方面的工作，只有全社会各方的参与，才能真正做好。在《安徽省法制宣传教育工作条例》中，对社会各部门的职责已有比较明确的规定。目前，我省的法制宣传教育工作实行党委领导、政府实施、人大监督的模式。社会各部门单位对其所属人员均有进行法制宣传教育的义务和责任，如对组织、宣传、人事、教育、文化、新闻、出版、广播电影电视、公安、工商、劳动与社会保障等部门，工会、共青团、妇联等社会团体，各级各类学校，村（居）民委员会等基层组织，都有较明确的职责规定。
对法制宣传教育工作机构的职责，我省条例的规定是：“各级法制宣传教育工作领导组织统一领导本辖区的法制宣传教育工作，制定本地区法制宣传教育规划，部署、指导、协调、检查、考核本行政区域的法制宣传教育工作，决定或者建议实施奖惩。县级以上法制宣传教育工作领导组织的办事机构，设在同级司法行政部门，负责法制宣传教育的日常工作，其主要职责是：⑴组织实施法制宣传教育规划，检查、督促各部门和单位法制宣传教育工作；⑵负责法制宣传教育工作的培训、考核工作；⑶总结、推广法制宣传教育典型经验；⑷组织编写统一的法制宣传教育教材；⑸建议对本行政区域内的法制宣传教育工作进行评比和奖惩。督查与奖惩。”
依法治理工作的职责因尚无立法依据，有一些争议。目前我省在《安徽省“十五”期间依法治省工作纲要》中，对社会各部门的职责作了规定，具体要求是：“ 47、省委对依法治省工作实行全面领导。各级党委要认真贯彻落实本纲要精神，动员和组织各部门及广大干部群众积极参与依法治省工作。省依法治省领导小组在省委的领导下，研究、解决依法治省工作中的重大问题。48、省人大常委会要对依法治省工作作出相应决议。省政府、省法院、省检察院等国家机关要根据本纲要分别制定依法行政、公正司法、法律服务等相关实施方案。49、各地、各部门要把依法治省工作列入各级领导班子和领导干部的责任目标，各级组织、人事部门要会同依法治理领导小组办公室进行考核，并将考核情况作为奖惩、任免领导干部的重要依据。50、各级政府要把法制建设的物质保障纳入国民经济与社会发展总体规划，财政部门要把所需经费列入财政预算，有关部门要保证专款专用。各部门、各单位要切实加大经费投入，不断改善依法治省工作所必需的装备和工作条件。”依法治理工作职责的规定要上升到法律层次，还需要继续研究。
　　普法依法治理工作的制度化正在不断取得进展。多年来，全国各地在实践中摸索总结出一系列行之有效的制度。将一些符合法治原则的、合理的、有效的工作制度以规范性文件的形式固定下来，对于提高普法依法治理工作制度化、规范化水平是很必要的。一是领导干部听取法制讲座的制度。从1994年12月9日中共中央举办第一次法律知识讲座算起，至今已举办了十几次法律知识讲座；从1998年开始，全国人大常委会也有计划地请法律专家向常委会组成人员作有关法律知识的讲座。各省、自治区、直辖市的党委、人大、政府等有关方面的领导人也经常邀请专家讲课，听取法律知识专题讲座。领导干部带头学法，提高了法律在国家生活中的地位和作用，推动了全社会的学法。二是公职人员学法和考试考核制度。很多地方已经建立了国家机关公务人员的学法制度，尚存在一些地方执行不力、政出多门、规范化程度不高的问题。目前行政执法岗位经法律培训上岗的制度执行得较好，有力地促进了依法行政。三是干部提拔任用前的法律考试考核制度。提拔任用的干部，必须对所在部门、岗位的工作涉及的法律有比较深的了解，才能很好地履行职责。通过任前考试考核取得任职资格，不失为一种保证和促进领导干部学法用法的一种办法。四是推进各部门单位的工作目标责任制管理。在干部任期目标责任制的考评考核中，应当纳入依法行政、依法办事的内容，由组织人事部门统一进行考评考核。五是普法依法治理工作联席会议制度。普法依法治理工作涉及面很宽，作为协调部门，应当努力建立起联席会议制度，定期通报交流各部门单位的工作开展情况，以便于整合资源，协同共进。
　　三、新时期普法依法治理工作形势的试分析
　　受众构成分析：追求最大化的宣传效益。改革开放后，经济大流动带来人口大流动：一方面，城市居民自愿或不自愿地摆脱了对单位的依附，由“单位人”转变为“社会人”；另一方面，民工潮形成了一 个职业和空间流动性很大的庞大群体，据统计，全国农村外出务工人员就达8000多万人。我国的人口构成中，农村人口所占的比重大于城市人口。2000年我国的总人口为12.95亿，其中农村人口占69.6%；城市人口比重在不断提高。中国劳动力适龄人口的绝对量和占总人口的比重不断增长。按中国通用标准，男16-59岁、女16-54岁划为劳动力适龄人口。中国现有劳动力资源，接近世界发达国家全部劳动力数量之总和。全国在业人口的职业构成中，农、林、牧、渔劳动者占60％，生产工人、运输工人和有关人员占24.5％，教育、科学、卫生、文化人员占3.5％，服务业、商业工作人员占6.5％，国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人和其他人员等共占5％。③人口大流动带来的普法对象的新变化表现在：农村实际人口减少，城镇流动人口大量增加，是普法的难点和死角；劳动力适龄人口增加，就业压力巨大，劳动力流动性大，社会的组织化程度降低，统一、有组织的普法十分困难；农民、产业工人是人口主体，恰恰对这部分人的普法是薄弱环节。
　　媒体传播分析：追求全位性的宣传效果。在当今信息社会，青少年接受媒体的兴趣究竟有什么新的变化呢？《中国青年报》社会调查中心参与的“2000年中国青少年市场与媒体研究”的调查结果显示：电视仍最具影响力，音乐广播充满诱惑，比大人更愿网络冲浪，报刊杂志影响力分散。④在农村基层，我们了解到农民最感兴趣的信息依次是：1、科技信息（种、养、加工）；2、财经（市场行情、供求、劳动力转移）；3、文化（农村文化娱乐）；4、农业新闻、农家生活（卫生、健康、生活知识）；5、其他（司法、农村建筑等）。 从中明显可见农民关注点具有明显趋利性和娱乐性。据中国互联网信息中心的调查显示，至2002年6月底，全国上网用户达4580万人，是1997年的74倍。上网人数中，35岁以下的青年占82% 。⑤根据上述调查应当及时调整法制宣传的途径和手段：更多地运用电视媒体开展普法宣传；对农民最有效的普法手段是，将普法内容渗透进农民最感兴趣的信息中，结合农民的生产和娱乐需求来宣传法律；运用多样化的宣传手段，可以扩大覆盖面，提高宣传效果；改被动式灌输为个性化、交互式法律服务，12348法律咨询电话和网络法律咨询是最好的交互式服务方式；建设运用现代宣传媒体的基础设施，提高法制宣传人员的素质。
　　法治实践分析：追求现实性的社会效果。开展普法依法治理工作，提高社会法治化程度，其总体目标应至少包括两方面：一是促进经济发展；二是维护社会公正。经济发展了不等于实现了社会公正，但社会公正一般会提高劳动者积极性，这是由生产力三要素包括劳动资料、劳动对象和劳动力的理论决定的。公正的社会竞争环境形成了，可以激发劳动者的生产热情，从而促进经济发展。所以，我们在以经济建设为中心的同时，还应该把努力实现社会公正作为工作目标，两者应该是统一的，以保证按劳分配效益优先、兼顾公平分配原则的实现。在依法治理实践中，我们应当注意促进经济发展和保护公民权益的统一（如对待污染超标严重损害农民合法利益的问题）；注重社会弱势群体的生活状况和法律地位，向他们提供应有的法律保障（如对待外出务工人员的社会保险和伤残保障问题）；法治至上的原则。依法治理不仅是依法统治，更要体现法治的原则，更多地保护普通公民的合法权益，更严厉地治“官”治“吏”。近些年，我们看到有的大学生不服学校勒令退学的处分，将学校告上法庭，最终重新取得了学籍；政府不作为，老百姓拿起法律武器与之对簿公堂等等。象这样的“民告官”案件每年都有大幅度增长。对一些行使社会管理的权威部门，老百姓开始敢说“不”字，从以往的不敢告、不愿告到现在的勇敢地告，说明了通过多年法治实践和普法，公民的法律意识和法治观念在不断增强。千百万人民参与法治实践，正有力地推动着现代化法治的进程。
　　四、普法依法治理工作展望
　　中国走向法治的进程已经不可逆转，原因在于内部的压力和外部的挑战。在内部，品尝到民主和法治带来实惠的人民对进一步实现法治的期望值很高，市场经济也只有在法治的环境中才能获得可持续发展；在外部，旧的过于统制的经济模式经不起走向法治的世界潮流的冲击，国际环境的激烈竞争鞭策我们必须通过推进法治来激发经济发展活力，以早日实现强国之梦。普法依法治理工作担负着传播现代法治文化、促进现代化法治国家建设的重任，在建设法治国家的进程中占有重要的地位，必将得到进一步的强化和发展。
加快普法依法治理工作的立法进程。尽快实现普法依法治理工作有法可依，有法必依，是推动这项工作继续发展的极其重要的基础。经过多年实践，全国各地在开展普法依法治理工作方面积累了丰富的经验，有的已经上升到法律高度，全国已有多个省市制定了法制宣传教育条例，司法部也有推进法制宣传教育工作立法的设想。可以预期，法制宣传教育工作的法制化进程将会加快。从安徽来说，省委、省人大、省政府对这项工作很重视，关心这项工作的法制化、规范化进程，这必将促进普法依法治理工作迈上一个新台阶。
　　依法构建普法依法治理工作的新格局。法制宣传教育工作一旦实现国家立法，地方立法也就一片坦途。多年来我们期望的工作机构实体化、工作内容法定化、工作程序规范化、工作制度完备化的目标有望实现。在国家法制建设总体格局中获得应有地位的法制宣传教育工作，将会建立起健康的运行机制，创新的管理机制，可靠的保障机制，有力的监督机制。司法行政机关将在组织开展普法依法治理工作中，进一步健全网络，强化职能，扩大影响，通过推进普法依法治理工作，在建设法治国家的进程中扮演更加重要的角色。
　　拓展宣传范围，改革宣传方式，建设崭新的现代法治文化。经济和社会的发展呼唤着法制宣传教育工作的革新。向公民的生产生活提供个性化、交互性、全方位的法制宣传和法律服务，为各种经济实体提供多样化、专业化、高层次的法制宣传和法律服务，是新时期法制宣传教育工作努力的方向。法制宣传教育工作要开创新的局面，必须做到：资源要整合，受众要广泛，内容要拓展，形式要创新，层次要提高。当前在法制宣传实践中，一是要关注弱势群体，维护社会正义，促进社会稳定和经济发展；二是要创新宣传形式，通过新的媒体渠道，努力为公民提供个性化、交互性、全方位的法制宣传和法律服务（电视、书报刊、网络已经成为影响力最广泛的三个宣传渠道），参与法制实践对领导干部而言也是一种有效的普法方式；三是要面向现代化，面向世界，面向未来，提高法制宣传教育的层次，把提高公民的法律素质、建设现代法治文化作为我们的长期任务。
　　推进各行各业的依法治理，提高全社会的法治化水平。依法治理正在迅速地渗透到各部门、单位的管理和工作实践中，成为各行各业发挥职能、加强管理、推进工作的重要方式。专业法宣传正在受到各部门的高度重视，通过培训考试考核取得执法上岗资格证制度是实现依法行政的重要手段，这是法治观念深入人心、融进我们的日常生活的突出表现。安徽省行政诉讼和行政复议案件上升速度较快。2002年，全省行政诉讼达3000多件，行政复议5000多件，这反映出全省公民的法律意识正在增强，法律素质在提高；行政管理部门的执法水平亟待随着经济和社会发展进一步加以提高；法律机制在解决社会矛盾中正在发挥更大的作用。依靠法律机制来缓冲、平衡和化解社会矛盾，减少激化为对社会肌体的破坏，已经成为保障社会稳定最重要的手段。广州孙志刚被害一案的网络冲击，就直接导致了原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，社会主义法治以人为本的特征得到体现。这体现了法治的进步，社会法治文明程度的提高。
中国走向现代化法治社会的进程依然漫长，这决定了普法依法治理工作的任务依然很艰巨。在现实社会中，有法不依、执法不严、违法行政、司法不公的事件还多有发生。推进依法治理，在立法、普法、执法、司法、法律服务和法律监督等各个环节厉行法治；在法治的原则下，更广泛地开展法制宣传教育，深化各行各业的依法治理，最广泛地动员和组织人民群众参与依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益，在实现社会公平公正的基础上，保障经济发展，实现民富国强，正是我们的希望所在，也是普法依法治理工作者艰巨而光荣的历史使命。

[参考文献]
①《当代中国的依法治国进程：进展与阻力》（法）戴尔玛斯-马蒂著/石佳友译，原载全法科协法律经济分会会刊《欧洲法律与经济评论》杂志
②《自由秩序原理•法治的渊源》F.A.哈耶克，邓正来译，三联书店 1997年12月 第一版
③ 资料来源：中国人口构成情况示意图，见中国翻译网
吉林省人大常委会


前郭尔罗斯蒙古族自治县蒙古语言文字工作条例
吉林省人大常委会


（1996年2月5日吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县第十三届人民代表大会第四次会议通过 1996年5月17日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准 1996年7月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 蒙古语言文字工作管理机构与队伍建设
第三章 蒙古语言文字的学习和使用
第四章 蒙古语言文字的翻译工作
第五章 蒙古语言文字的规范化和研究
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了尊重和保障蒙古语言文字的学习、使用和发展，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》及《前郭尔罗斯蒙古族自治县自治条例》的有关规定，结合前郭尔罗斯蒙古族自治县（以下简称自治县）实际制定本条例。
第二条 自治县自治机关在蒙古语言文字工作中，认真贯彻执行党的民族语言文字政策和国家的有关法律法规，不断提高蒙古族公民的科学文化素质，为自治县各项事业发展服务。
第三条 自治县自治机关在执行职务的时候，使用蒙、汉两种语言文字具有同等效力，保障蒙古族公民有使用和发展本民族语言文字的自由。
第四条 自治县自治机关将蒙古语言文字事业经费列入财政预算，并加以保证。
第五条 自治县自治机关教育和鼓励蒙古族公民努力学好本民族语言文字，在学习、使用本民族语言文字的同时要学习汉语言文字，提倡汉族和其他少数民族公民学习蒙古语言文字。
第六条 自治县自治机关在蒙古语言文字工作中，加强蒙古语言文字的理论研究，有计划地做好蒙古语言文字规范化工作。

第二章 蒙古语言文字工作管理机构与队伍建设
第七条 自治县人民政府设立蒙古语言文字工作办公室，负责蒙古语言文字使用的管理和本条例的具体实施。其职责是：
1、负责国家关于民族语言文字的方针、政策和法律、法规的宣传、贯彻和执行；
2、负责制定自治县蒙古语言文字工作发展规划，并组织实施；
3、检查、督促、指导蒙古语言文字的学习、使用和翻译工作；
4、负责做好蒙古语言文字的研究、推广和规范化工作；
5、办好蒙古文刊物，开展学术交流，鼓励蒙古文学艺术创作；
6、搜集、挖掘、整理蒙古族文化遗产；
7、负责组织蒙古语言文字专业人员的业务培训；
8、协调有关部门之间蒙古语言文字工作，协同有关部门做好蒙古语言文字工作者的技术职称考核、评定工作；
9、总结蒙古语言文字工作经验，表彰先进，交流优秀成果；
10、完成自治县自治机关交办的其他各项蒙古语言文字工作。
第八条 自治县自治机关及所属有关部门和蒙古族聚居乡（镇）人民政府要有一名领导分管蒙古语言文字工作，并配备专（兼）职工作人员。
第九条 自治县自治机关加强蒙古语言文字工作队伍建设，有计划地选送蒙古语言文字工作者到高等院校或科研部门进修，提高蒙古语言文字工作专业队伍的素质。
第十条 自治县自治机关加强对蒙古语言文字工作者的管理，有计划地进行业务培训和考核，推动他们参与相应系列的晋级和职称评定工作。

第三章 蒙古语言文字的学习和使用
第十一条 自治县自治机关在政治、经济、教育、科技、文化、卫生、体育、新闻、司法等领域里加强蒙古语言文字的学习和使用工作。
第十二条 自治县自治机关有计划、有步骤地组织蒙古族公民学习本民族语言文字，根据培养少数民族干部的需要，举办各种形式的蒙古语言文字培训班。
有关企业、事业单位在职工培训中，可根据实际需要组织干部职工学习蒙古语言文字。
第十三条 自治县自治机关加强培养蒙古族科技人员，鼓励他们用蒙古语言文字从事科研工作，撰写科研成果论文。
第十四条 自治县自治机关在民族教育工作中，重视蒙古语言文字教学，同时加强汉语言文字教学，培养蒙、汉兼通人才。
第十五条 自治县自治机关在职业技术教育和成人教育中，重视蒙古族公民学习本民族语言文字，并充分利用自治县成人中等专业学校，培养为现代化建设事业所需要的蒙古族人才。
第十六条 自治县自治机关加强蒙古族师资队伍的建设，提高蒙古族教师的业务素质。
第十七条 自治县的蒙古族学生在报考汉语授课的学校和专业的升学考试中，可以用蒙古文答卷并加试汉语文，蒙古语文和汉语文成绩分别以50％计入总分，同时享受招生工作中有关少数民族考生的优惠政策。
第十八条 自治县自治机关加强蒙古族文化遗产的搜集、整理工作，办好蒙古文报刊，根据自治县的经济和社会事业发展需要，逐步增加以普及科技知识为主要内容的蒙古文报刊种类。
第十九条 自治县内的图书和报刊发行部门要积极做好蒙古文图书和报刊的发行工作，不断增加蒙古文图书报刊的发行量。
第二十条 自治县自治机关加强对蒙古族文化艺术和蒙古语广播电视等工作的领导，鼓励用蒙古语文进行文学艺术创作，繁荣和发展民族文化事业。
第二十一条 自治县自治机关下发重要文件、发布布告等公文，使用蒙、汉两种文字；举行大型会议，使用蒙、汉两种语言文字，也可根据需要使用其中一种语言文字。
第二十二条 自治县国家机关、社会团体、企业、事业单位的公章、公文刊头、牌匾、车辆标记、证件、公共事业的路标、屯标、路牌、门牌等均用蒙、汉两种文字。
国家、省、市驻自治县企业、事业单位的门牌、机动车辆标记等也要使用蒙、汉两种文字。由自治县蒙古语言文字工作办公室负责翻译、审核。
第二十三条 自治县自治机关、社会团体、企业、事业单位在招干、招工考试时，设蒙、汉两种文字试卷，根据本人意愿应试者任选其中一种文字，在同等条件下用蒙古文答卷者优先录用。
在技术考核、晋级、职称评定时，使用蒙古语言文字与汉语言文字具有同等效力。
第二十四条 自治县内蒙古族公民有权使用蒙古文字填写各种申请书、志愿书、登记表以及撰写其他各类文书。
第二十五条 自治县人民法院和人民检察院审理、检查案件时，应使用蒙古语言文字或汉语言文字，蒙古族公民有权用本民族语言文字进行诉讼，对不通晓汉语的诉讼参与人应当为他们提供翻译。
法律文书应使用蒙、汉两种文字，也可以使用其中一种文字。
第二十六条 自治县自治机关、社会团体和企业、事业单位，在受理和接待蒙古族公民来信来访时，应使用来信来访者所使用的语言文字。

第四章 蒙古语言文字的翻译工作
第二十七条 自治县自治机关加强蒙古语言文字的翻译工作。自治县自治机关、人民法院、人民检察院要配备专职或兼职翻译人员。
蒙古族聚居的乡（镇）、场文书须由蒙、汉兼通人员担任。
第二十八条 蒙古语言文字翻译工作者属于专业技术人员，按照国家有关规定评定专业技术职称，享受专业技术人员待遇。
第二十九条 蒙古语言文字工作办公室承担自治县下发的公文、有关会议材料的翻译任务。向国内外翻译介绍自治县的政治、经济、文化和历史特点，向本县翻译介绍全国各地的先进科学技术和政治、经济、文化等方面的情况。

第五章 蒙古语言文字的规范化和研究
第三十条 自治县自治机关重视蒙古语言文字规范化工作，不断促进蒙古语言文字的规范化、标准化。
第三十一条 自治县自治机关加强蒙古语言文字的研究工作，在蒙古族群众中推广和普及蒙古语标准语。新闻出版、广播电视、教育、宣传等部门应首先使用并大力推广蒙古语标准语。
第三十二条 自治县自治机关重视蒙古语文学会工作，积极开展学术研究，加强同蒙古语文学术界的学术交流与协作。


第六章 附 则
第三十三条 本条例解释权属于自治县人民代表大会常务委员会。
本条例的实施细则由自治县人民政府制定。
第三十四条 本条例自公布之日起施行。



1996年7月1日