多方制衡推动环保事业/杨涛

2005-7-18


环保是近几年才蹿红的词汇，以往，人们急于摆脱一穷二白的面貌，只顾于抓好经济建设，抓好GDP的增长，环保是「光打雷不下雨」。但是，当人们的经济开始得到提高时，蓦然回首，我们发现，山也秃了、水也黑了，我们才知道，仅仅有GDP还是不行的，我们已经在一步步地将自己赖以生存的环境在毁坏，我们在将子孙后代的饭碗砸碎。环保这一词汇才真正开始进入我们的视野。

环保纠缠着多方利益

近来，从被国家环保总局点名的30家大型项目，到圆明园防渗工程、南京紫金山扩建工程、内蒙古通辽市一些违法排污企业等，各级环保部门暂时叫停了一大批没有进行过环评的项目。环保问题以前所未有的频率，出现在公众面前。人们期望着像刮起「审计风暴」一样，通过一场迅猛的「环保风暴」，扫除环保上的多年沉坷。然而，现实总是残酷的，环保总局也许动作很大，但许多地方根本就还在观望，一些地方甚至仍然在举着「地方保护主义」旗子。因此，热闹只是一时的，环保风光的背后更多的是无奈。

因为，在看似简单的环保问题背后，纠缠着无穷尽的利益，有国家与地方政府的利益、企业的利益、公民的利益。比如一个污染企业，要不要关闭或下大力气去治理，就将这几方的利益全部牵扯进去。首先是企业的利益，关闭与治理都是要付出巨大的成本；地方政府也在选择关闭与处罚中，权衡着税收的增减；公民在企业关闭、治理与任其污染中，面临着清洁的空气、干净的水流与安静的环境的得失。纠缠的利益，环保就像一个死结，越是心急越难以解开。让政府有动机参与博弈

所以，我们不能指望国家或者地方政府祭起「环保法」的大旗，以严厉的惩罚为手段，毕其役于一功解决环保问题。环保问题与发展问题相生相伴，与多方利益牵扯关联。只有建立一个多方利益能对话和博弈的平台，在博弈中制衡，各方利益有相对的平衡，达到经济学所说的「帕累托最优」，才有可能找到一个比较理想的解决方法。

首先，必须要让地方政府有动机参与博弈。如果我们的政府绩效考核还是沿续GDP增长为唯一的考核方式，如果经济指针是地方官员升迁的唯一系数，那么污染的企业只要在保持污染比不污染的情形下，能更多地为地方政府创造税收。那么，地方政府就没有动机与企业进行博弈，对企业进行处罚。因此，绿色GDP考核标准的提出从某种意义上，就是要鼓励地方政府参与博弈当中，冲淡GDP使得地方政府与企业过于密切的联系。而在地方政府还不能有效地积极参与到博弈中来的情形下，强调环保部门与地方政府的相对独立性就很有必要，让人、财、物相对独立的环保部门就独立地对污染企业执法。

公民团体应参与制衡

强调公民、社会团体积极参与博弈、在环保问题上进行制衡，同样非常重要。这是因为公民是环境污染的直接受害者，如果不能很好地让公民有效地参与博弈，很可能引发社会动荡，影响社会的稳定。而且，从制度经济学上讲，市场存在失灵的现象，同样政府官员也很可能在短视的利益或个人利益的「寻租」下，出现政府失灵的现象，这就需要社会中的公民与社会团体参与进来。而公民要能有效博弈，就需要政府提供有效的救济渠道，要创造公正的司法环境，让公民与强大的企业之间能平等对话与协商。要让「NGO」这些公益性的非政府组织能成长、壮大，因为它们才能代表公民发出更有力的呼声，才能做仅凭单个公民的力量无法做成的事情。

在圆明园的环评事件上，正是一个高校教师最早发现，从而使此事引起公众注意，进而纳入国家环保局的视野。而在云南怒江水电开发的事件上，我们姑且不评价这一项目的上马在价值上是优是劣，但是正是有诸如「绿家园志愿者」等多个民间环保组织联合，参与到这一事件中，才引起有关方面的高度重视，才更加审慎地考虑相关问题。

如今，我们在提起关于优秀企业时，常常提到的一个概念叫做「企业公民」，对于「企业公民」来说，一个重要标志就是注重环境保护。但是，「企业公民」的诞生与成长，除了企业自身的自律意识外，更为重要的是外界的力量与其进行博弈中，对其产生制衡，促使其注重了企业的品牌与企业行为。我们在抱怨中国缺少「企业公民」，抱怨中国的企业缺少环保意识时，是否想到要让更多的外界的力量参与到企业污染环境的博弈中来，让企业不得不进行博弈，不敢漠视他方利益，从而将保护环境转化为自身的内在行为。

环保事业，本身就如同法律的制定和实施一样，需要多方的有效参与、博弈，在有力的制衡中才能平稳地推进。没有博弈与制衡，没有环保！



广东省人大常委会


广东省第十一届人民代表大会常务委员会

公 告

（第84号）

《广东省人民代表大会常务委员会关于修改〈广东省河道采砂管理条例〉的决定》已由广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十五次会议于2012年7月26日通过，现予公布，自公布之日起施行。




　　 广东省人民代表大会常务委员会

　　 2012年7月26日






广东省河道采砂管理条例


（2005年1月19日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据2012年7月26日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改<广东省河道采砂管理条例>的决定》修正）



第一条　为加强河道采砂管理，保障防洪、供水和航运安全，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条　在本省行政区域的河道采砂及管理活动，适用本条例。
第三条　各级人民政府应当加强对河道采砂管理工作的领导和协调。
县级以上人民政府水行政主管部门负责河道采砂的统一管理和监督工作。
国土资源、公安、交通、航道、海事、海洋与渔业等有关部门按照各自职责，负责河道采砂有关管理工作。
第四条　河砂属于国家所有，任何组织和个人不得非法采砂。
河道采砂应当保障防洪、供水安全，保护生态环境，实行计划开采，总量控制。
第五条　县级以上人民政府水行政主管部门应当按照分级管理权限，会同国土资源、交通、航道、海事、海洋与渔业等相关部门，根据河道来砂量、水情、工程安全等情况，经论证后划定年度河砂禁采区和可采区。划定的可采区应当包括采砂具体地点、可采长度和宽度、可采砂量等内容。
第六条　河砂可采区内因防洪、河势改变、水工程或者航运设施出现险情、水生态环境遭到严重破坏以及有重大水上活动等情形不宜采砂的，有关部门应当及时通报县级以上人民政府水行政主管部门，县级以上人民政府水行政主管部门可以划定临时禁采区或者规定禁采期。
第七条　县级以上人民政府水行政主管部门应当于每年十二月公告下年度河砂禁采区。规定禁采期、划定或者解除临时禁采区的，应当及时公告。
第八条　县级以上人民政府水行政主管部门应当按照分级管理权限，根据划定的河砂可采区，编制年度河砂开采计划。
年度河砂开采计划应当包括采砂具体地点、可采长度和宽度、可采砂量、作业方式、作业工具及其数量、规模控制等。
第九条　河道采砂实行许可制度。河道采砂由市、县（区）人民政府水行政主管部门分级许可并发放许可证。其他任何部门和单位不得办理河道采砂许可和发证手续。
河道采砂许可证有效期不得超过一年。河道采砂许可证式样由省人民政府水行政主管部门制定，内容包括采砂人名称、采砂范围、采砂量、作业方式、采砂期限、采砂作业工具名称和数量、规模控制及卸砂点等。
个人家庭生活年自用砂量少于五十立方米需到河道可采区采砂的，免办河道采砂许可证，但采挖的河砂不得销售经营。
第十条　以下河道采砂由河道所在地的地级以上市人民政府水行政主管部门编制年度开采计划，报省人民政府水行政主管部门批准后，由地级以上市人民政府水行政主管部门许可发证：
（一）东江从龙川枫树坝起，经河源、惠州至东莞石龙头的干流河道；
（二）西江从广西交界起，经云浮、肇庆至三水思贤滘的干流河道；
（三）北江从韶关武江、浈江交汇处起，经清远至三水思贤滘的干流河道；
（四）珠江三角洲河道从东莞石龙头起，经东江北干流、南支流至珠江虎门大桥止的干流河道；从三水思贤滘起，经南华、磨刀门水道、石板沙水道至珠江磨刀门珠海大桥止的干流河道；从三水思贤滘起，经顺德水道、沙湾水道至珠江虎门大桥止的干流河道；
（五）韩江从梅州三河坝起，经潮州、东溪、西溪至入海河口的干流河道。
第十一条　河道采砂许可由有许可权的水行政主管部门通过招标等公平竞争的方式作出决定。
有许可权的水行政主管部门应当根据年度河砂开采计划编制招标文件并组织招标，或者委托下级水行政主管部门组织招标。
第十二条　河道采砂投标人应当具备下列条件：
（一）有经营河砂业务的营业执照；
（二）有符合规定的采砂作业方式和作业工具；
（三）没有违法采砂记录；
（四）用船舶采砂的，船舶证书齐全。
第十三条　河道采砂投标人应当按照招标文件的要求编制并提交投标文件。
第十四条　有许可权的水行政主管部门应当依法确定中标人，与中标人订立河砂开采权出让合同，并依法颁发河道采砂许可证。
中标人应当依法缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费。
第十五条　中标人领取河道采砂许可证后，应当到海事、航道等部门办理有关手续后方可作业。
第十六条 颁发许可证的水行政主管部门应当在采砂现场附近竖立公告牌，标明河道采砂许可证号、采砂范围、采砂船的船号、控制采砂量、采砂期限、采砂人姓名或者名称及监督举报电话等。
第十七条　河道采砂管理费由有许可权的水行政主管部门收取，按财政收支两条线规定管理，主要用于河道维护、建设和管理。具体办法由省财政部门会同省水行政主管部门拟订并报省人民政府批准。
第十八条　河道采砂人应当服从县级以上人民政府水行政主管部门的监督管理，并遵守下列规定：
（一）按照河道采砂许可证的规定和河砂开采权出让合同的约定采砂；
（二）不得在禁采区、临时禁采区、禁采期从事采砂作业；
（三）不得在每天19时至次日7时禁止采砂作业的时段从事采砂作业；
（四）不得改变河势、损坏水工程、破坏水生态环境；
（五）不得伪造、倒卖、涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证。
第十九条　河道采砂许可证有效期满或者累计采砂达到采砂许可证规定总量的，河道采砂人应当停止采砂，发证机关应当注销其河道采砂许可证。
第二十条 禁止装运非法开采的河砂。在河道管理范围内运输河砂应当持有河砂合法来源证明。
在河道管理范围内运输依法开采的河砂的，颁发许可证的水行政主管部门应当在采砂现场及时发给河砂合法来源证明，并不得收取费用。
河砂合法来源证明由省人民政府水行政主管部门统一格式，包括河砂来源地、运输工具名称、装运时间、河砂数量、卸砂点和有效期限等内容。
第二十一条 水行政主管部门可以委托具备水利工程建设监理相应资质的监理单位对河道采砂活动实施监督管理。水行政主管部门应当通过招标等公平竞争方式确定监理单位，并与监理单位订立监理合同。
监理单位应当按照监理合同的约定，对采砂人的采砂范围、作业工具、开采时间、采砂数量等活动实施监督管理。
监理单位及其监理人员不得与采砂人、运砂人串通，弄虚作假，损害国家利益。
第二十二条 航道部门因航道整治需采砂的，应当事先征求有许可权的人民政府水行政主管部门的意见。所采河砂应当按照整治方案的要求进行处理。
第二十三条　河道所在地的市、县（区）人民政府水行政主管部门应当加强对河道采砂、运砂活动的监督管理，依法查处河道采砂违法行为，对违法采砂、运砂行为记录在案并予以公布。
上级人民政府水行政主管部门可以对本行政区域内河道采砂违法行为直接进行查处。
以河道为行政区界线的，河道交界线的任何一方人民政府水行政主管部门有权查处交界范围内的违法采砂行为。双方对管辖权有争议的，应当移送共同上一级人民政府水行政主管部门处理。
水行政主管部门依法查处案件，发现违法行为涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法及时向公安机关移送。
第二十四条 县级以上人民政府应当保障河道采砂执法所需经费，并根据采砂执法的实际，组织水利、国土资源、公安、交通、航道、海事、海洋与渔业等部门联合执法，打击违法采砂行为，维护采砂管理秩序。
第二十五条 县级以上人民政府水行政主管部门应当设置群众举报和投诉非法采砂、运砂行为的电话、电子邮箱等。对查证属实的，县级以上人民政府应当对举报人和投诉人给予相应奖励。
第二十六条 违反本条例规定，无河道采砂许可证采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处三万元以上三十万元以下罚款；有下列情形之一的，可并处五十万元以上一百万元以下罚款：
（一）违法采砂两次以上的；
（二）在桥梁、码头、拦河闸坝、取水口、水文监测等工程设施上下游两千米范围内采砂的；
（三）在堤防管理范围内采砂的；
（四）在禁采区、临时禁采区采砂的；
（五）在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的。
上述违法行为造成水工程损坏、河势改变、水生态环境破坏、矿产资源破坏，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条　违反本条例规定，不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，可并处十万元以上二十万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 违反本条例规定，在河道管理范围内运输河砂有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门暂扣违法运输工具，没收违法运输的河砂，责令其卸到指定地点，并可以处五千元以上五万元以下罚款：
（一）无河砂合法来源证明运输河砂；
（二）使用超过有效次数或者有效期限的河砂合法来源证明；
（三）伪造、变造、转让、涂改、出借或者出租的河砂合法来源证明；
（四）在违法采砂现场装载河砂。
第二十九条 违反本条例规定，监理单位及其监理人员与采砂人、运砂人串通，弄虚作假, 损害国家利益的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令改正，对监理单位处以一万元以上十万元以下罚款，对监理人员处以一千元以上一万元以下罚款。
第三十条　违反本条例规定，伪造、倒卖、涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证的，由县级以上人民政府水行政主管部门收缴或者吊销河道采砂许可证，没收违法所得，可并处三万元以上三十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条　妨碍行政执法人员依法执行公务，暴力抗法的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条　县级以上人民政府水行政主管部门及其执法人员对于依照本条例规定暂扣的违法采砂作业工具和违法运输工具，河道采砂人和运输人在规定的时间内接受处理的，应当依法立即予以退还；逾期不接受处理的，暂扣的违法采砂作业工具和违法运输工具可依法予以拍卖抵缴罚款。
第三十三条 县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不按规定许可和发放河道采砂许可证、河砂合法来源证明等相关证件的；
（二）对违法采砂、运砂行为不按规定给予行政处罚的；
（三）不履行管理职责的；
（四）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。
第三十四条　本条例下列用语的含义是：
（一）河道采砂是指在河道（含水库库区）的管理范围内采挖砂、石、土等行为；
（二）采砂作业工具是指采砂船舶、挖掘机械、吊杆机械、分离机械，及其他相关机械和工具。
第三十五条　本条例自2005年5月1日起施行。